Boerkaverbod uitgekleed: Hoe te handhaven op welke ‘openbare’ plek

De boerka (ook wel nikab of niqaab genoemd) is al lange tijd onderwerp van discussie, zowel in de politiek als in de maatschappij. Van rationele tot meer emotioneel geladen argumenten worden van alle kanten afgevuurd. Na jaren van gesteggel is op 1 augustus 2019 de ‘Wet gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende kleding’ ingegaan, of zoals we het in de volksmond noemen: het boerkaverbod. Wie dacht dat er hiermee een einde kwam aan de discussie ziet het verkeerd, nu begint het pas. Al snel na de invoering ging de handhaving al mis in een Nijmeegse speeltuin De Leemkuil, waar onterecht een vrouw in nikab werd geweigerd. Regionaal dagblad De Gelderlander heeft mij over dit incident geïnterviewd en met name gevraagd hoe ik vanuit mijn expertise op het gebied van openbare orderecht aankijk tegen de juridische handhaving van het boerkaverbod, onderdeel van het artikel ‘Boerkaverbod is onduidelijk’ (bron: De Gelderlander). In dit artikel ga ik dieper in op het boerkaverbod, de juridische argumenten en op welke manier het verbod gehandhaafd kan worden op verschillende openbare plekken. Gemeentes zullen namelijk uitgedaagd worden in de handhaving.

Franc Pommer, advocaat bij Hekkelman Advocaten & Notarissen en docent op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid, de cursus Bestuursrechtelijk handhaven, de opleiding bibob coördinator en de cursus APV & Bijzondere Wetten, gespecialiseerd in openbare- orderecht.

Boerkaverbod: de wet en de juridische argumenten

Het verbod op gezichtsbedekkende kleding geldt niet op elke openbare plek in Nederland, maar is beperkt tot een aantal (in artikel 1 lid van de wet) aangewezen plekken.

In de wet, die je hier kunt vinden, staan de volgende openbare plekken genoemd:

• Openbaar vervoer
• Onderwijsinstellingen
• Overheidsinstellingen
• Zorginstellingen

Hierbij is het belangrijk dat in de wet vermeld staat dat, los van openbaar vervoer, de wet van kracht is in de gebouwen en op bijbehorende erven.

Hierdoor ontstaat er niet alleen discussie over de vraag welk gebouwen dan precies het predicaat onderwijs-, overheids- en zorginstelling verdienen, maar roepen mijns inziens met name de ‘bijbehorende erven’ op tot verschillen in interpretatie.

Voordat we daar dieper op ingaan, eerst een blik op belangrijkste argumenten die worden gegeven in de wet.

Veiligheid

Met name in het openbaar vervoer is de mate waarop iemand zich veilig voelt van groot belang. Ook kan er de noodzaak zijn om iemand te moeten identificeren, bijvoorbeeld in verband met de controle van het vervoersbewijs. De boerka draagt, volgens de wetgever, niet bij aan dit veiligheidsgevoel en bemoeilijkt de mogelijkheid tot identificatie en is daarom verboden in het openbaar vervoer.

Aanspreekbaarheid/herkenbare communicatie

Instanties moeten in staat zijn om, zoals zij zeggen, een kwalitatief verantwoorde dienstverlening aan te kunnen bieden. Simpelweg betekent dit dat zij in essentiële situaties de persoon in kwestie aan moeten kunnen kijken, zoals in het openbaar vervoer, onderwijs, zorg en in een overheidsinstelling. In de memorie van toelichting staat hierover:

“Anders dan in de openbare ruimte waarin mensen elkaar kunnen passeren, zonder elkaar echt te ontmoeten of met elkaar te hoeven communiceren, zijn mensen in het onderwijs, in de zorg, in het openbaar vervoer of in een overheidsgebouw op contact met elkaar aangewezen en kunnen zij elkaar niet ontwijken. Communicatie waarbij zij elkaar in het gezicht kijken is dan noodzakelijk.”

Identificatie

Op elke andere locatie mag de boerka nog wel worden gedragen, maar mag de politie nu vragen de gezichtsbedekkende kleding af te doen als dit nodig is voor identificatie.

Hoe het boerkaverbod een juridische speeltuin werd

Slechts enkele dagen na de ingang van het boerkaverbod was het al raak. Bij de Nijmeegse speeltuin De Leemkuil werd iemand de toegang geweigerd vanwege het dragen van een nikab. Nu werd deze situatie relatief snel opgehelderd, aangezien het niet een van de openbare plekken betreft die zijn aangewezen in de wet. Echter zijn er nog wel tal van andere plekken waarover je kunt discussiëren.

Speeltuintje naast de school, boerkaverbod?

Stel dat bij jou in het dorp of in de stad een basisschool staat, waar op het naastgelegen veldje een speeltuintje is gelegen dat openbaar toegankelijk is. Echter, de school is eigenaar van het veld en hierdoor behoort dit tot het erf van deze onderwijsinstelling. Hoewel dit speeltuintje functioneel niet tot de onderwijsdienst behoort, zou hier dan het boerkaverbod gehandhaafd kunnen worden? En is daarbij de eigendoms-/zeggenschapsrelatie bepalend? De wetsgeschiedenis verschaft hierover niet veel duidelijkheid en lijkt vooral uit te gaan van overheids-, zorg- en/of onderwijsgebouwen die ‘in bedrijf’ zijn.

En stel dat dit inderdaad tot de onderwijsinstelling behoort en er dus geen nikab gedragen mag worden, geldt dit dan ook op zaterdag en zondag wanneer er geen onderwijs wordt geboden? De instantie is in dit geval immers niet bezig met het leveren van een ‘kwalitatief verantwoorde dienst’.

Hoewel de wettekst op zichzelf duidelijk lijkt, zal de grote vraag zijn die elke keer gesteld zal gaan worden in het kader van de handhaving:
Wat is de reikwijdte van het begrip overheids-, zorg- en/of onderwijsgebouw en wat nog wel of niet meer kan worden gerekend tot het ‘bijbehorend erf’?

Voorbeelden van het boerkaverbod op openbare plekken

Zo zijn er nog veel openbare plekken te verzinnen waarbij de handhaving van het boerkaverbod tot discussie kan leiden. Hieronder staan een aantal voorbeelden verzameld, waarbij de omstandigheden van het geval zullen moeten bepalen of het verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding hier van toepassing is.

Boerkaverbod: Bibliotheek

In een bibliotheek geldt in principe geen verbod op het dragen van een boerka. Echter, er zijn veel bibliotheken die een directe link hebben met de gemeente, bijvoorbeeld omdat de gemeente betrokken is bij het beleid ervan, er subsidie wordt verleend of er in andere mate ‘overwegende overheidsinvloed’ bestaat, of simpelweg omdat de bibliotheek gevestigd is in (een gedeelte van) het gemeentehuis. Hoe moet het boerkaverbod hier worden uitgelegd?

Boerkaverbod: Stadion

Het staat de eigenaar van een stadion, meestal de desbetreffende sportclub, vrij om voorwaarden te stellen aan personen die ze toelaten in het stadion. Echter is in Nijmegen de gemeente eigenaar van voetbalstadion De Goffert, waar voetbalclub N.E.C. hun wedstrijden speelt en het kantoor heeft. Dit zal weliswaar niet snel beschouwd (kunnen) worden als overheidsgebouw, maar laat ruimte in hoeverre N.E.C. de wet gezichtsbedekkende kleding mag aangrijpen om toegang te weigeren. In het geval van voetbalsupporters zal het waarschijnlijk minder snel gaan om een boerka, maar eerder om andere gevallen van gezichtsbedekkende kleding.

Boerkaverbod: Festival of openbaar evenement

Een festival is vaak een besloten feest, waarbij de organisatie het recht heeft om mensen te weigeren. Het kan natuurlijk zijn dat de geweigerde persoon hierbij een aanklacht indient tegen de organisatie wegens discriminatie, maar er kan in principe geen aanspraak worden gedaan op het boerkaverbod.

Ook hier kan de vraag worden gesteld hoe naar de situatie gekeken wordt als het een evenement betreft dat plaatsvindt door de hele stad, zo ook op erven van overheids-, onderwijs- en zorggebouwen. Denk hier bijvoorbeeld aan de Nijmeegse Zomerfeesten tijdens de Vierdaagse.

Boerkaverbod: Restaurant en andere horeca

Voor horeca geldt hetzelfde als voor een festival, het is in handen van een derde partij. Al kan er wederom een verschil van interpretatie ontstaan in het geval van een openbaar lunchtentje dat gevestigd is naast, maar op het erf van, een ziekenhuis of universiteit.

Hellend vlak: Kunnen bedrijven en private instellingen aanspraak maken op het boerkaverbod?

Ondernemers zouden kunnen denken dat wanneer de overheid het mag, waarom mag ik het dan niet voor mijn bedrijf? Het juridisch antwoord op die vraag is dat godsdienstvrijheid, maar bijvoorbeeld ook bewegingsvrijheid en hoe je jezelf kleedt alleen beperkt mag worden als daar een wet in formele zin aan ten grondslag ligt.

Ik vraag mij hierbij echter wel af of we ons hier niet op een hellend vlak begeven. Ook vele bedrijven en private instellingen in bijvoorbeeld de dienstverlenings- of communicatiebranche willen immers veiligheid garanderen voor hun klanten en een kwalitatief verantwoorde dienstverlening kunnen bieden door ‘herkenbare communicatie’ van hun klanten te vragen.

Hier rijst de vraag of de keuzemogelijkheid dat ‘mensen elkaar kunnen passeren’ en niet (noodzakelijk) op elkaar zijn aangewezen, voldoende onderscheidend zal zijn. Hoewel ik mij  kan voorstellen dat er aanspraak wordt gemaakt op het feit dat er geen alternatief bestaat voor bijvoorbeeld een gemeentehuis en het basisonderwijs in Nederland verplicht is, is het ook denkbaar dat men voor een bepaalde dienstverlening eveneens is aangewezen op private instellingen, niet zijnde overheids-, zorg- en/of onderwijsgebouwen in de zin van de wet.

Conclusie: Handhaving Boerkaverbod geen uitgemaakte zaak

De wet is er, maar hoe deze daadwerkelijk gehandhaafd gaat worden zal in belangrijke mate afhangen van de rechtsontwikkeling. Er is nu nog teveel ruimte voor interpretatie. Met name de vraag wanneer een gebouw aan deze wet voldoet en hoe er om wordt gegaan met de erven van deze gebouwen, zal nog voer zijn voor verdere discussie. Mijn inschatting is daarom dat overheden vooralsnog – behoudens zeer duidelijke gevallen – de discussie niet teveel zullen opzoeken als het gaat om dit gevoelige onderwerp en handhaving uit de weg gaan.

 

Meer weten?

• Op het e-Identity congres leer je hoe je mensen niet alleen fysiek maar ook digitaal te identificeren
• Op het congres Radicalisering en terrorisme leer je hoe je misstanden veroorzaakt door (ideologische) radicaliserende groeperingen voorkomt.
• Op de cursus Predictive profiling leer je hoe je afwijkend gedrag signaleert en dreigingen in de omgeving voorkomt.
• In de cursus Integraal Toezichthouder Handhaving leer je welke bestuursrechtelijke maatregelen jouw gemeente tot haar beschikking heeft bij de aanpak van onveiligheid en overlast.
• De cursus APV en Bijzondere wetten geeft je een compleet overzicht van de wet- en regelgeving waarmee je in de dagelijkse praktijk te maken hebt.
• De opleiding Wet- en regelgeving in openbare orde en veiligheid geeft je een compleet overzicht van de belangrijkste wetswijzigingen in openbare orde en veiligheid.