Hoe kunnen noodverordeningen worden afgedwongen tijdens de corona crisis?

De voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s hebben inmiddels allemaal noodverordeningen afgekondigd ter uitvoering van de besluiten van de Minister voor Medische Zorg. Een dringende vraag die op dit moment speelt, is hoe de naleving van die noodverordeningen kan worden afgedwongen, bijvoorbeeld als een horecaondernemer die niet naleeft door zijn café geopend te houden.

Prof. mr. J.G. Brouwer, hoogleraar Algemene rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen, directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid en docent op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid geeft antwoord op de vraag en deelt zijn visie op het afdwingen van noodverordeningen.

Gemeentewet

Een burgemeester beschikt op grond van art. 125 Gemeentewet over een bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van een noodverordening. Die kan de lokale burgemeester toepassen als de noodverordening niet wordt nageleefd.

Althans de Afdeling bestuursrechtspraak heeft dit in de Fumigation-zaak (ABRvS 24 april 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AN6874) beslist dat deze cumulatie van bevoegdheden in het geval van een noodbevel mogelijk is. In de literatuur zijn hiertegen overigens wel overtuigende bezwaren aangevoerd.

Last onder bestuursdwang of dwangsom

Hoe dan ook, de voorzitter van de veiligheidsregio beschikt niet over een zodanige bevoegdheid. De bevoegdheid om een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom op te leggen wordt in art. 39 Wet veiligheidsregio’s niet genoemd. Dat is de bepaling waarin alle bevoegdheden staan opgesomd die van de lokale burgemeester overgaan op de voorzitter bij opschaling.

De bevoegdheid tot het opleggen van de last onder bestuursdwang blijft met andere woorden volledig bij de lokale burgemeester. Die burgemeester kan echter zijn bestuursdwangbevoegdheid alleen inzetten bij zijn eigen lokale noodverordeningen, niet bij de handhaving van een noodverordening afkomstig van de voorzitter van de veiligheidsregio.

Hoe groot is het handhavingsprobleem?

Het handhavingsprobleem is echter minder groot dan men vermoedt. De noodverordeningsbevoegdheid maakt deel uit van het instrumenterium dat te boek staat als de bevoegdheden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde als bedoeld in art. 5: 23 Algemene wet bestuursrecht (Awb). De onmiddellijke handhaving is niets meer of niets minder dan de feitelijke dan wel daadwerkelijke handhaving van de openbare orde door de politie onder leiding van de burgemeester.

De bevoegdheid van de politie om op deze wijze het recht te handhaven is terug te voeren op art. 3 Politiewet: ‘De politie heeft tot taak (…) te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde (…).’ Gezegd moet worden dat de onmiddellijke handhaving van de openbare orde met minder waarborgen is omgeven dan de reguliere handhaving van het recht. De urgente noodzaak van onmiddellijk ordeherstel rechtvaardigt dit.

Een voorbeeld van daadwerkelijke – fysieke – handhaving van de openbare orde kan dit verhelderen. In een discotheek vindt ‘s avonds laat een massale vechtpartij plaats. De door de politie gealarmeerde burgemeester sluit – om een nieuwe vechtpartij te voorkomen – het etablissement per direct. Hij is bevoegd dit kortlopend te doen op basis van zijn onmiddellijkheidsbevoegdheid in art. 174 lid 2 Gemeentewet: ‘ De burgemeester is bevoegd (…) de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.’ De politie kan dit besluit handhaven door iedereen fysiek uit de discotheek te verwijderen en het pand vervolgens dicht te timmeren zodat niemand meer binnen kan.

Deze onmiddellijke handhaving van de rechtsorde door de politie vertoont een sterke overeenkomst met de reguliere handhaving door middel van superspoedbestuursdwang. Art. 5: 23 Awb zorgt ervoor dat we ze niet mogen vereenzelvigen.

Welke mogelijkheden zijn er tot handhaving?

Een van de mogelijkheden tot handhaving van een noodverordening is derhalve de feitelijke handhaving ervan met behulp van fysieke maatregelen. Dat de mogelijkheid tot het fysiek afdwingen van de naleving bestaat, wil echter niet zeggen dat opsporingsambtenaren meteen rigoureus een restaurant of café moeten dichttimmeren bij het constateren van een overtreding. Weliswaar is Titel 5.3 Herstelsancties van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing, maar het lijkt desalniettemin aangewezen sommige van de bepalingen in deze titel analoog toe te passen. Het geven van een hele korte ‘begunstigingstermijn’ kan verstandig zijn als de regelgeving niet evident is. Wanneer een restauranthouder bijvoorbeeld de grens van de afhaalfunctie overschrijdt, is niet altijd duidelijk.

Een tweede handhavingsmogelijkheid is dat opsporingsambtenaren een proces-verbaal uitschrijven voor overtreding van art. 443 Wetboek van Strafrecht. Een uitspraak van de strafrechter hoeft niet te worden afgewacht. Het Openbaar Ministerie in de persoon van de officier van justitie kan op grond van art. 257a Wetboek van Strafvordering zelf een strafbeschikking opleggen, inhoudende een boete die op overtreding van art. 443 Wetboek van Strafrecht wordt gesteld.

Meer weten?

• Op www.openbareorde.nl lees je de laatste ontwikkelingen waarover Jan Brouwer en A.J. Wierenga schrijven.
• Tijdens de opleiding Beleidsmedewerker Openbare Orde en Veiligheid leer je een lokaal integraal veiligheidsbeleid opstellen voor jouw gemeente.
• Tijdens de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leer je van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor jouw uitvoeringspraktijk.
• Tijdens de cursus APV & Bijzondere Wetten leer je welk juridisch instrumentarium je tot jouw beschikking hebt om de leefbaarheid en veiligheid in wijken en buurten te waarborgen.
• Tijdens de opleiding Integraal toezichthouder handhaving leer je hoe je het toezicht en de handhaving organiseert in jouw gemeente.
• Tijdens de cursus Bestuursrechtelijk handhaven leer je hoe je misstanden in jouw gemeente voorkomt dan wel bestrijdt.
• Tijdens de cursus Crisismanagement in de praktijk leer je hoe jij je voorbereidt op een mogelijke crisis of ramp die zich kan voordoen.