Corporaties ouderwets? Doormodderen of terug naar de kerntaak

Jan van der Moolen, voormalig directeur Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV):

 

“Corporaties zullen meer invulling moeten geven aan hun toegevoegde waarde richting bewoners met een kleine beurs, maar ook richting de lokale politiek en stakeholders.“

 

Vastgoedtransacties, complexe financieringsstructuren, wangedrag van bestuurders en falend  toezicht. Het zijn deze factoren die de corporatiesector – maar ook andere sectoren – door elkaar hebben geschud. Voor woningcorporaties lijken er in ieder geval veranderingen aan te komen. Het moet anders, maar hoe en langs welke wegen? In het navolgende artikel schetst Jan van der Moolen, voormalig directeur Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) een beeld van de mogelijke richtingen.

Vanuit de overheid zijn grofweg drie scenario’s mogelijk: het terugkeren op de stappen van de verzelfstandiging, het doorgaan op het huidig traject met aanpassingen of het doorzetten van de beweging richting de marktsturing. Voordat Van der Moolen inzoomt op deze routes, beschrijft hij eerst hoe de sector tot dit kruispunt van keuzes is gekomen.

De dvd-jaren: 1983 – 1998
In een lange reeks van jaren en discussies werd na 1983 met de oprichting van het waarborgfonds sociale woningbouw de ene na de andere stap gezet en uiteindelijk leidde dit tot het losknippen van een financiële relatie tussen rijk en corporaties. De centrale begrippen in die tijd waren decentralisatie, verzelfstandiging en  deregulering, de dvd jaren. Niet dat men in de corporatiesector zat te wachten op landelijke fondsvorming. Men was bevreesd voor afwenteling van bezuinigingen door de rijksoverheid en drong aan op de oprichting van een financieringsfonds en zelfs werden de mogelijkheden van een eigen corporatiebank onderzocht.

De bezwaren richtten zich op een viertal onderdelen:
1. De verschillen in bezit, ouderdom, locatie, woningmarkt en kwaliteit van bestuur en management zijn niet meegenomen,
2. Premiëring op slecht beleid is mogelijk,
3. De bedrijfseconomische verantwoordelijkheid van corporaties zelf moet worden meegewogen en
4. Een meer marktgerichte benadering is gewenst, zeker als het beheer van de woningvoorraad centraler komt te staan.

Deze bezwaren zijn zeker in het huidige tijdsgewricht bezien, niet zonder betekenis, maar het CFV kwam er wel en in combinatie met het waarborgfonds en de achtervang van rijk en gemeenten, is een zekerheidsstructuur geschapen die twee grote voordelen opleverden: er was in principe altijd fi nanciering voor nieuwbouw en verbetering beschikbaar en het geld was tegen een lagere prijs beschikbaar.

Tegenover die voordelen staat nu het besef dat de gecreëerde structuur geleid kan hebben tot ‘moral hazards’. Er is een structuur waarin vormen van marktwerking zijn geïntroduceerd, waar nog steeds sprake is van werkzaam zijn in een publiek domein met overheidstoezicht en waar de consumentenmacht beperkt is gebleven. In de nota volkshuisvestingsbeleid in de jaren negentig was nog uitgegaan van een samenspel tussen gemeente, corporaties en  bewonersorganisaties, maar daar is nog niet veel van terecht gekomen. Corporaties veranderden van traditionele verhuurders met een ledenstructuur tot moderne woonproducenten met klanten.

De moz jaren: 1998 – 2013
Waar in 1993 het toezicht op woningcorporaties nog bij gemeenten was gelegd, werd in mei 1998 het toezicht weer teruggehaald naar het rijk: deels (volkshuisvestelijk en rechtmatigheidtoezicht) naar het toenmalige ministerie van VROM en nieuw was dat het CFV naast de saneringstaak het (beperkte) financiële toezicht kreeg. Naast de opmerkelijke scheiding was opvallend dat in de besluitvorming noch in 1997, noch in 2002, heldere keuzes gemaakt zijn voor een daadwerkelijk onafhankelijke financiële toezichthouder: alle instrumenten bleven voorbehouden aan de voor het beleidsterrein verantwoordelijk minister, net als daarvoor het geval was bij het gemeentelijk toezicht.

Maar ook de relaties tussen beide toezichthouders en andere partijen als het waarborgfonds werd in tegenstelling tot de relatie bij de sanering (de ‘naadloze aansluiting’) in het financiële toezicht niet uitgewerkt, evenmin als die tussen het externe en interne toezicht. Het toezicht kende formele en materiële toezichthouders die ook nog eens gebrekkig communiceerden zoals de commissie Hoekstra in 2013 vaststelde. Het interne toezicht richtte zich aanvankelijk vooral op de financiële continuïteit.

Witte zwanen
Waar in 1998 en 1999 vrijwel alle publicaties nog uitgingen van de corporatie als ‘taakorganisatie’, werd in de jaren daarna een enorme vlucht genomen richting het maatschappelijk ondernemen en werd gepleit voor meer zelfregulering. In het bbsh stond een aantal prestatievelden, maar die zijn nooit verder uitgewerkt. Het bleven ‘kapstokbegrippen’.

Het was de corporatiesector zelf die invulling gaf aan het publieke domein. Volkshuishuisvesting werd een containerbegrip. Daarnaast was sprake van constante stijging van de waarden van het vastgoed, van huurprijzen boven inflatie, van verkopen van woningen die jaarlijks zo’n € 2 à 2,5 miljard opleverden en een steeds betere beheersing van de leningenportefeuille met daardoor rentevoordelen.

De financiële bomen leken de hemel in te groeien, liquiditeitentoezicht was een nauwelijks interessant fenomeen. Eerder gingen de gedachten over nog meer investeringen: wonen, zorg en leefbaarheid werden geïntroduceerd. Het corporatiebezit steeg in aantallen woningen nauwelijks in de jaren 2005 tot 2010, de personele capaciteit groeide met zo’n 25%. Bij dat alles leken er alleen maar witte zwanen te bestaan. Het idee dat er ook nog eens een zwarte zwaan zou zijn, heeft lange tijd ontbroken, totdat de financiële crisis in 2008 uitbrak en effecten ook pijnlijk zichtbaar werden in de corporatiesector.

Legitimiteitvraag
De verhouding tussen de overheid en de corporatiesector  werd vooral gekenmerkt door discussie en het benoemen van commissies over de ordening (welke partijen spelen welke rol?) en de sturing (wie stuurt en/of is verantwoordelijk?). Er bleef geharrewar over de legitimiteitvraag: van wie is de corporatie? De rollen van eigenaar en opdrachtgever zijn niet adequaat ingevuld. Theorieën over het rentmeesterschap of de agent – principaal verhouding bleken niet te volstaan. Gevoegd bij het ontbreken van effi ciencyprikkels en de jarenlange bovenmatige stijging van de bedrijfslasten, groeide de onvrede, vooral buiten de corporatiesector.

De verschillende commissies (2005 commissie De Boer, 2006 commissie Schilder, 2007 commissie Meijerink) en wetsontwerpen (Van der Laan 2009, Donner 2011 en Blok 2012) kenden steeds andere uitgangspunten bij de invulling van het publieke belang of van de rol van de externe toezichthouders. De corporatie als maatschappelijk ondernemer met aansturing en correcties vanuit de overheid (toezicht), de markt (prikkels tot effectief en efficiënt opereren) en de consument, is een onwerkbaar ideaal gebleken.

Het verdien- of verdwijnmodel
De roep om een meer transparante boekhouding in de corporatiesector is al een oude. De verschillen in waardering van het vastgoed, maar ook de vrijheid in verantwoording van diverse kostencomponenten in de jaarstukken, maken dat een goed inzicht in de financiële positie van corporaties altijd met de nodige slagen om de arm geschiedt. Daarbij werd tot voor kort ook nauwelijks in termen van rendement gedacht. Waar wordt het geld binnen de exploitatie en beheer verdiend en aan welke maatschappelijke taken wordt het uitgegeven?

Robin Hood
Ook ontstond het Robin Hood effect: corporaties moesten commerciële activiteiten ondernemen waarvan de   opbrengsten ten goede zouden komen aan de sociale kerntaken. Slechts een beperkt aantal corporaties is geslaagd in die opdracht. Recente voorstellen over het driekamer model of de regiecorporatie proberen hier een betere invulling te geven aan het zichtbaar maken van de fi nanciële spankracht op corporatieniveau. Corporaties beginnen steeds meer te lijken op een exploitatiebedrijf. Het jarenlange door corporaties gehanteerde verdienmodel heeft zijn langste tijd gehad. Bij doorgaan zou dat uiteindelijk leiden tot een verdwijnmodel.

Aandeelhouders gevraagd?
Na de invoering van het BBSH in 1993 werd de juridische vorm van veel corporaties van vereniging omgezet in stichting. Tevens werd een overstap gemaakt naar een raad van toezichtmodel. Daarmee werd het juridische model van de structuurvennootschappen uit het burgerlijk wetboek gekopieerd, alleen kent men daar nog de aandeelhouder. Maar wie is bij een woningcorporatie de aandeelhouder? Dat lijkt niet de rijksoverheid en ook niet de financier of de gemeente. Komen we dan toch bij de bewoner? Maar in welke rol? Is de coöperatieve vereniging een alternatief? Of is het beter om voorstellen uit te werken waarbij bewoners  zeggenschap en budget krijgen over de invulling van de kwaliteit van woning, straat en wijk?

Het is goed dat corporaties deze discussie voeren vanuit de vraag waar anno 2020 hun toegevoegde waarde zit. Dat is ook van belang voor het terugdringen van bedrijfslasten: het hanteren van de kaasschaafmethode is geen aantrekkelijk perspectief. Er zijn drie strategieën denkbaar: de toegevoegde waarde zit in het leveren van een standaard maar betrouwbaar product tegen een scherpe prijs, in een klantrelatie die gekenmerkt wordt door het zoeken van continue verbeteringen ten behoeve van de klant en tenslotte in het centraal stellen van de klant in een totaaloplossing.

Kunnen stappen worden gezet tot een echt klantgestuurde organisatie? Wat bij de buurtzorg maar ook kleinschalige energieproductie gebeurt, is de moeite van een vertaling naar de sociale volkshuisvesting waard. Er is nu sprake van een complexe uitvoering met overheidstoezicht en zelfregulering die elkaar niet aanvullen. Corporaties zijn nog steeds taakorganisaties maar verstrikt in de wetten en gebruiken van de vastgoedwereld en van de ‘high finance’, een weinig aanlokkelijk en duurzaam perspectief.

Stip op de horizon
Op de vele gebeurtenissen is vooral gereageerd met maatregelen gebaseerd op rationeel en structuur denken: meer regelgeving, aanscherpen van codes en richtlijnen, nog meer best practices en in control verklaringen. Betwijfeld wordt of daar de oplossingen van geconstateerde problemen in zitten. De politiek beschouwt het vermogen en het woningbezit van corporaties als publiek vermogen. Dat betekent wel dat invulling gegeven moet worden aan de taakstelling en het werkdomein van corporaties. Maar ook aan de vraag wie de sector aanstuurt en hoe.

In de huidige context is alles mogelijk zonder dat uiteindelijk iemand ‘buikpijn’ heeft. Je kunt met de Vestia casus in gedachten stellen dat dit uiteindelijk alle corporaties raakt, zij betalen immers de schade als gevolg van de sanering. Maar pijn doet ook wat in 1987 al is geconstateerd: premiëring op slecht beleid is mogelijk en dat leidt tot onvrede en tot aantasten van geloof in het systeem.
Maar ook de overheid is in een kwetsbare positie terecht gekomen. Die bleek plotseling te kunnen worden aangesproken op haar achtervang functie in de zekerheidsstructuur. Door de veranderingen op de woningmarkt zal het saneringsvraagstuk naar inhoud en positionering wel anders ingericht moeten worden. De afgelopen vijftien jaren is het door kunnen exploiteren van sociaal woningbezit het uitgangspunt geweest. Bij sanering werd dan ook veelvuldig woningbezit overgedragen aan collega corporaties. Zijn faillissementen echter uit te sluiten in de toekomst?

Transformatie jaren: 2013 en verder
Maar hoe nu verder? De corporatiesector staat op een kruispunt van keuzes. Vanuit de overheid zijn grofweg drie scenario’s mogelijk:
1) Terugkeren op de stappen van de verzelfstandiging
2) Doorgaan op het huidig traject met aanpassingen
3) Het doorzetten van de beweging richting de marktsturing.

Het terugkeren en het marktscenario lijken nauwelijks politiek reëel. Dus doorgaan op het huidig traject maar dan met aanpassingen. Voor menigeen zou dat anders vertaald worden als “doormodderen”. Dat biedt geen perspectief. De overheid zou om te beginnen een duidelijke strategie moeten neerzetten van waar ze de komende jaren heen wil met de woningmarkt en de rol en positie van diverse partijen. Het werkdomein van corporaties moet verduidelijkt worden met een onderscheid naar sociale en markttaken: een juridische en vermogensscheiding. Vervolgens zullen exploiteren en investeren op en in de sociale huurwoningmarkt rendabel moeten zijn. Het recent geformuleerde huurbeleid biedt daartoe openingen. De overheid zal moeten werken aan een normstelling voor (en dus handhaving van) de publieke taken in de volkshuisvesting. Overheid en sector moeten nadenken over de aandeelhoudersrol bij woningcorporaties. Wat je aan de voordeur niet goed regelt, los je aan de achterdeur met toezicht niet op.

Toegevoegde waarde
Corporaties zelf tenslotte zullen meer invulling moeten geven aan hun toegevoegde waarde richting bewoners met een kleine beurs, maar ook richting de lokale politiek en stakeholders. Met de veranderende rol van gemeenten in het hoofd in zowel de zorg als de volkshuisvesting, zijn andere arrangementen denkbaar. Wat wordt de relatie tussen wonen, zorg en pensioenen? Corporaties moeten beseffen dat de rijksoverheid de kaders blijft bepalen, een functie heeft in de zekerheidsstructuur, maar vooralsnog ook jaarlijks een greep in de kas doet. Te hopen is dat de nog bekend te maken kaders niet zodanig beperkend zijn, dat veel van het goede wat de afgelopen jaren is bereikt, wordt afgebroken.

Uiteindelijk zal het toch weer moeten gaan om de invulling van de oude thema’s ‘betaalbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid’. Terug naar beheer, verhuur en exploitatie, de kerntaken van een sociale verhuurder. Maar dan wel ‘ouderwets’ in een eigentijds jasje. Terug naar core-business maar dan wel in een jasje van de 21e eeuw.

Geschreven door Jan van der Moolen, voormalig directeur Centraal Fonds Volkshuisvesting.
Bron: CorporatieGids Magazine, juni 2013

Meer weten?
Jan van der Moolen is tevens dagvoorzitter van het Nationaal Symposium Woningcorporaties, hét nationale platform voor woningcorporaties, gemeentes, provincies, rijk en de bouw- & vastgoedsector. Meer informatie is te vinden op de website van het Nationaal Symposium Woningcorporaties.