Aanpak drugspanden op grond van de Huisvestingswet

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) deed op 11 januari een interessante uitspraak over de aanpak van drugspanden (ECLI:NL:RVS:2017:25). In de gemeente Tilburg heeft het college van burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opgelegd voor de aanwezigheid van een hennepkwekerij in een woning. Deze boete is gebaseerd op de Huisvestingswet. Dit is opvallend omdat de meeste gemeenten in dit soort gevallen artikel 13b Opiumwet toepassen. De Afdeling laat de opgelegde boete in stand. 

Franc Pommer, advocaat bij Hekkelman Advocaten & Notarissen en docent op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid en de opleiding bibob coördinator, gespecialiseerd in openbare- orderecht.

Casus

In een woning in Tilburg wordt door de politie in een slaapkamer een hennepplantage aangetroffen. Volgens het college is de slaapkamer hierdoor in strijd met artikel 30 van de oude Huisvestingswet (thans artikel 21 Huisvestingswet 2014) en de daarop berustende gemeentelijke huisvestingsverordening, zonder vergunning aan “de bestemming tot wonen” onttrokken. Op grond van artikel 85a lid 1 van de oude Huisvestingwet (thans artikel 35 Huisvestingswet 2014) heeft de gemeenteraad in de huisvestingsverordening bepaald dat het college in deze gevallen een bestuurlijke boete mag opleggen. Het college besluit tot het opleggen van een boete van € 4.000,-. De bewoner vecht deze boete aan.

Bepalend is geschiktheid en niet feitelijk gebruik woonruimte

Bij de Afdeling voert de bewoner aan dat de woonruimte nog steeds geschikt is voor bewoning en bovendien door hetzelfde aantal bewoners. De Afdeling gaat niet mee in dit betoog. Volgens de Afdeling is bij de beantwoording van de vraag of al dan niet sprake is van een overtreding van artikel 30 van de oude Huisvestingswet, bepalend of de woonruimte zonder de onttrekking, voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang geschikt is en niet hoe de woning feitelijk wordt gebruikt. De Afdeling stelt vast dat, doordat de slaapkamer niet langer geschikt is voor bewoning, de woonruimte voor bewoning door minder bewoners geschikt is dan zonder de onttrekking het geval zou zijn.

De redeneerlijn van de Afdeling lijkt mij in beginsel ook vol te houden in de redactie van artikel 21 van de Huisvestingwet 2014, die ten opzichte van artikel 30 van de oude Huisvestingswet is gewijzigd. Artikel 21 lid 1 onder a van de Huisvestingswet 2014 luidt thans:

“Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken […]”

Artikel 30 lid 1 onder a van de oude Huisvestingswet luidde:

“Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: 
a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.”

In artikel 21 zelf komt het woordje “geschikt” – anders dan in artikel 30 lid 1 onder a van de oude Huisvestingswet – niet meer voor. Wel is dit woordje (nog steeds) onderdeel van het begrip “woonruimte” in artikel 1 lid 1 onder i van de Huisvestingswet 2014, dat ten opzichte van de oude Huisvestingwet niet is gewijzigd:

“woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.”

Hiermee verwacht ik dan ook weinig problemen als de Huisvestingswet 2014 wordt toegepast. Problematischer is (mogelijk) dat de wetgever in artikel 21 van de Huisvestingwet 2014 de eis die artikel 30 van de oude Huisvestingswet stelde, dat de woonruimte geschikt moet zijn voor bewoning door “een huishouden van dezelfde omvang“, heeft verlaten. In het huidige artikel 21 wordt enkel gesproken van “bewoning of het gebruik […] door de eigenaar“. De omvang van het huishouden wordt niet meer genoemd. In de memorie van toelichting wordt deze keuze niet verklaard. In een geheel andere context – namelijk die van artikel 11, op grond waarvan de mogelijkheid bestaat voor gemeenten om in hun huisvestingsverordening te bepalen dat bij de verdeling van bepaalde categorieën woonruimte, voorrang mag worden gegeven aan bepaalde categorieën woningzoekenden (passendheidscriterium) – wordt aangegeven dat de eis van de “grootte van het huishouden in relatie tot de grootte van de woning” in de praktijk nauwelijks van betekenis is gebleken. Wel mogen gemeenten een dergelijke eis in de huisvestingsverordening nog steeds hanteren (Kamerstukken II, 2009–2010, 32 271, nr. 3, p. 22, 46-47).

Ik kan mij voorstellen dat de Afdeling in een toekomstig geval van een “drugswoning” waarbij de Huisvestingswet 2014 wordt toegepast, zal oordelen dat de wetgever voor de toepassing van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 ten opzichte van artikel 30 van de oude Huisvestingswet, op dit punt geen wijziging heeft beoogd. Maar dit is niet met zekerheid te zeggen en zal bovendien in hoge mate afhangen van de formulering in de gemeentelijke huisvestingsverordening.

Omvang onttrekking in verhouding tot hoogte boete

De bewoner voert voorts aan dat de omvang van de onttrekking zodanig gering is, dat het college daar bij de hoogte van de boete rekening mee had moeten houden. De Afdeling stelt voorop dat de bestuurlijke boete op grond van artikel 85a van de oude Huisvestingswet niet hoger mocht zijn dan € 18.500,- (thans is dat op grond van artikel 35 lid 2 onder b van de Huisvestingswet juncto artikel 23 lid 4 van de het Wetboek van Strafrecht maximaal € 20.500,-). Vervolgens constateert de Afdeling dat in de gemeente Tilburg beleidsregels zijn opgesteld, die een “matrix” bevatten op grond waarvan maximaal het voornoemde boetebedrag kan worden opgelegd. De beleidsregels bevatten een differentiatie in boetehoogte op basis van recidive en bedrijfsmatige exploitatie bij woonruimteonttrekkingen. Hierbij wordt ingeval van een gedeeltelijke woningonttrekking ten behoeve van hennepteelt steeds aangenomen dat sprake is van een bedrijfsmatige exploitatie. Dit hangt volgens de beleidsregels af van het concrete geval. In de beleidsregels bestaat geen (verdere) differentiatie naar oppervlakte van de onttrekking. Dit laatste acht de Afdeling echter niet onredelijk, nu bij de beoordeling of sprake is van een gedeeltelijke onttrekking volgens de beleidsregels de oppervlakte en de concrete omstandigheden worden betrokken. In dit geval meent de Afdeling dat met 25 a 30% van de bovenverdieping, de onttrekking als substantieel kan worden aangemerkt.

Deze overweging is naar mijn mening terecht. Daarbij komt dat sinds de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840) bij de toetsing aan beleid alle omstandigheden worden meegewogen. Ook omstandigheden die geacht moeten worden reeds te zijn verdisconteerd in een beleidsregel. In het licht van die koers diende dus bij de bepaling van de hoogte van de boete, hoe dan ook de omvang van de onttrekking te worden meegewogen.

Waar moet u als gemeente op letten bij de toepassing van de Huisvestingswet?

De Huisvestingswet verschaft gemeenten aanvullende mogelijkheden bij de bestrijding van hennepteelt en drugsoverlast in woningen. Maar de Huisvestingswet is hiervoor zeker niet in alle gevallen geschikt. Veelal zal daarom in de eerste plaats artikel 13b Opiumwet het geëigende middel blijven. Biedt de Huisvestingswet in voorkomend geval een grondslag, dan dient u bij de toepassing ervan in ieder geval hierop te letten:

• alleen in bij de huisvestingsverordening aangewezen categorieën van woonruimten én de in dit verband gestelde eisen, kan de Huisvestingswet worden toegepast (artikel 21 Huisvestingswet). Op andere dan aangewezen woonruimten en bij lokalen (waaronder bedrijfsruimten) is de Huisvestingswet niet van toepassing;
• alleen voor zover dat in de huisvestingsverordening expliciet is bepaald, kan een bestuurlijke boete worden opgelegd (artikel 35 Huisvestingswet);
• het college is bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete (bij de toepassing van artikel 13b Opiumwet is alleen de burgemeester bevoegd gezag);
• de maximale hoogte van de bestuurlijke boete is € 20.500,-. De hoogte van de boete die wordt opgelegd moet worden gemotiveerd aan de hand van de omstandigheden van het geval. Beleid kan hierbij enig inzicht verschaffen, maar is niet noodzakelijk;
• een bestuurlijke boete is een punitieve sanctie (artikel 13b Opiumwet is reparatoire sanctie);
• het punitieve karakter van de bestuurlijke boete maakt dat een andere bewijsmaatstaf geldt dan bij een reparatoire sanctie. De overtreding van de Huisvestingswet moet wettig en overtuigend bewezen zijn in plaats van aannemelijk; en
• de onschuldpresumptie als bedoeld in artikel 6 lid 2 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is van kracht. Er is dus sprake van een verdachte, die niet hoeft mee te werken aan het onderzoek naar de overtreding.

Bron: Hekkelman Advocaten en Notarissen