Bestuurlijke waarschuwing is een Awb-besluit

De conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249, wees al in die richting, maar op 2 mei 2018 heeft de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, in lijn met deze conclusie geoordeeld dat een bestuurlijke waarschuwing als een besluit kan worden aangemerkt, dat kan worden aangevochten bij de bestuursrechter. Dat wil zeggen, voor zover die bestuurlijke waarschuwing berust op een wettelijk sanctieregime.

Franc Pommer, advocaat bij Hekkelman Advocaten & Notarissen en docent op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid en de cursus Bestuursrechtelijk handhaven, gespecialiseerd in openbare- orderecht.

Waarschuwing als essentieel onderdeel van een wettelijk sanctieregime

In de uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449, licht de Afdeling toe waaraan een bestuurlijke waarschuwing moet voldoen, om als besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te kunnen worden aangemerkt, waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Hiervan is sprake als de waarschuwing een voorwaarde is voor het toepassen van een wettelijke sanctiebevoegdheid en daarbij een essentieel onderdeel is van een wettelijk sanctieregime.

In dat geval heeft de waarschuwing volgens de Afdeling binnen het sanctieregime rechtsgevolg. Er wordt daarmee namelijk een bevoegdheid ontsloten die er anders niet zou zijn, namelijk de bevoegdheid om bij een volgende overtreding een bestuurlijke sanctie op te leggen. Daarmee zorgt dus de waarschuwing voor een wijziging van de rechtspositie van belanghebbende. Die wijziging bestaat volgens de Afdeling hieruit, dat bij toekomstige vergelijkbare overtredingen een andere sanctie kan worden opgelegd.

De waarschuwing op grond van artikel 28a lid 1 Arbeidsomstandighedenwet is zodoende – nu dit een op de wet gebaseerde waarschuwing is die een voorwaarde vormt voor de toepassing van de bevoegdheid om een bevel tot stillegging te geven – een Awb-besluit.

Rechtsgevolg in rechte onaantastbaar geworden waarschuwing

In de uitspraak licht de Afdeling daarnaast toe dat, indien een waarschuwing een wettelijke toepassingsvoorwaarde is voor de uitoefening van een andere bevoegdheid, in bezwaar en beroep tegen het vervolgbesluit, een in rechte onaantastbaar geworden waarschuwing niet meer aan de orde kan komen. Wel kan volgens de Afdeling aanleiding bestaan om de aan de waarschuwing ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden te betrekken, voor zover die van belang zijn bij de beoordeling van het vervolgbesluit. De Afdeling benadrukt dat in dat geval niet aan de enkele omstandigheid dat de waarschuwing in rechte onaantastbaar is geworden, de gevolgtrekking kan worden verbonden dat de feiten en omstandigheden die aan de waarschuwing ten grondslag zijn gelegd als vaststaand moeten worden aangenomen.

Waarschuwing als onderdeel van sanctiebeleid

De Afdeling heeft zich in de uitspraak van 2 mei 2018 alléén uitgelaten over de waarschuwing die op een wettelijk sanctieregime is gebaseerd. In zijn conclusie heeft Widdershoven zich ook uitgelaten over de waarschuwing die niet op de wet, maar op beleid berust. Deze “beleidswaarschuwing” is volgens Widdershoven in beginsel géén Awb-besluit. Of de Afdeling die conclusie ook zal volgen, moet worden afgewacht. We zijn echter sinds 2 mei 2018 wel wat wijzer geworden.

Meer weten?

• Op de cursus Bestuursrechtelijk handhaven leert u hoe u misstanden in uw gemeente voorkomt dan wel bestrijd.
• Op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leert u van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor uw uitvoeringspraktijk.
• Op het congres Ondermijning & Georganiseerde Criminaliteit hoort u hoe u ondermijning veroorzaakt door criminele netwerken in uw gemeente voorkomt.
• Op de cursus Bestuurlijke aanpak van ondermijning leert u hoe u voorkomt dat criminele organisaties zich vestigen in uw gemeente.