Bestuurlijke weerbaarheid

De verwevenheid tussen de onder- en bovenwereld bestaat eruit, dat criminelen gebruik maken van de faciliteiten die de bovenwereld biedt om hun criminele activiteiten (beter) uit te kunnen voeren. Ondermijning is een verzameling van criminele delictsvormen die (het vertrouwen in) de maatschappij en de democratische rechtsstaat schaden. Daarmee vormt het een groot risico voor lokale overheden. Om hun betrouwbaarheid niet te verliezen zullen zij zich ertegen moeten verweren. Maar hoe kunnen lokale overheden zich weren tegen ondermijnende en criminele invloeden?

Klaas Litjens, adviseur veiligheid en innovatie bij Van Aetsveld, hoofddocent van de cursus Bestuurlijke aanpak van ondermijning en spreker op het congres Ondermijning & Georganiseerde Criminaliteit.

Wetenschappelijk onderzoek naar weerbaarheid

Er is nauwelijks wetenschappelijk onderzoek gedaan naar de weerbaarheid van het openbaar bestuur. Daarom is gekozen voor een kwalitatief onderzoek. De basis bestaat uit een verdiepend literatuuronderzoek. Het model dat daaruit naar voren kwam is in de praktijk gevalideerd. Daarbij zijn twee cases uitgewerkt door middel van interviews. Er zijn vragen gesteld aan respondenten binnen de gemeenten Wijchen en Veldhoven. Doordat men bij interviews de ruimte krijgt om dieper door te vragen op specifieke onderwerpen, kwam meer relevante informatie boven tafel.

Veel vragen aan bestuurders en ambtenaren

In beide gemeenten zijn minstens zeven interviews gehouden. De gesprekken waren met mensen die specifieke functies vervullen. Denk daarbij aan de burgemeester, gemeentesecretaris en hoofd veiligheid. Sommige personen zijn meer dan eens geïnterviewd. De kwalitatieve vragenlijst met 55 vragen bleek vrij lang voor de vooraf geplande tijd. In veel gevallen was het nodig dat de onderzoeker nodig dieper door kon vragen. Dat maakte, dat het onderzoek voor een afstudeeronderzoek van 4 maanden, relatief omvangrijk was.

Deskresearch naast interviews

Vanwege de relevantie van het onderwerp is bewust gekozen om de duur van het onderzoek iets op te rekken tot 7 maanden. Er is gekozen voor het behandelen van alle indicatoren, in plaats van slechts een aantal. Naast de interviews is ook deskresearch gebruikt om wetenschappelijke literatuur op dit onderwerp. Daarnaast zijn veiligheidsplannen, coalitieakkoorden van de gemeenteraden, sociale media van de gemeenten en bestuurders, lokale nieuwskrantjes en communicatiebeleid geanalyseerd.

Stapsgewijze aanpak

Er is een aantal stappen doorlopen om het onderzoek uit te voeren. Eerst zijn allerlei theoretische onderbouwingen gezocht om het theoretische model robuuster te maken. Vervolgens is de term bestuurlijke weerbaarheid geoperationaliseerd. Daarna is een caseselectie gemaakt en zijn acht indicatoren geoperationaliseerd. Hierna kon het veldonderzoek beginnen waarbij interviews zijn afgenomen en deskresearch is gedaan. Alle interviews zijn opgenomen en uitgetypt en daarna is deze data geanalyseerd. Tot slot is er een vergelijkende analyse gedaan tussen beide gemeente waarna de conclusies en aanbevelingen geformuleerd zijn.

Aanpak in de praktijk

Gemeente Wijchen

De Gelderse gemeente Wijchen ligt aan de grens van de provincie Noord-Brabant. In Wijchen kwamen signalen van ondermijnende criminaliteit binnen. De gemeente vroeg hoe zij zich tegen deze ondermijnende invloeden kan weren. En hoe zij niet ten prooi kan vallen aan het waterbedeffect vanuit Brabant. Daarop is, in de context van een afstudeeronderzoek, de bestuurlijke weerbaarheid van de gemeente Wijchen onderzocht.

Vergelijking met gemeente Veldhoven

En parallel is de bestuurlijke weerbaarheid van de gemeente Veldhoven onderzocht. Deze gemeente is qua ligging en omvang vergelijkbaar aan Wijchen. Veldhoven heeft vanuit haar ligging in Brabant al langer ervaring met de aanpak van ondermijning. Voor een vergelijking tussen Wijchen en Veldhoven is een model gehanteerd met acht indicatoren. Hiermee is in kaart gebracht waarom de gemeenten al dan niet bestuurlijk weerbaar zijn.

Onderzoeksvraag

De volgende hoofdvraag is gebruikt in dit onderzoek: Op welke wijze kan de gemeente Wijchen zich beter weren tegen ondermijnende criminaliteit?

Bestuurlijke weerbaarheid nog onderbelicht

Lokale besturen kunnen zich weren tegen ondermijnende invloeden. Dan hebben we het over bestuurlijke weerbaarheid. Tot op heden is weinig wetenschappelijk onderzoek gedaan naar ondermijnende criminaliteit en de relatie met de bestuurlijke weerbaarheid. Uitvoeringsorganisaties en RIEC’s zijn begonnen met de aanpak van ondermijning. Zij hebben daarbij relevante expertise opgebouwd. Omdat begrippen, definities, causale verbanden en best practices nog maar nauwelijks wetenschappelijk zijn belicht, is het een hele uitdaging om tot modellen te komen met voldoende wetenschappelijk onderbouwing.

Wetenschap en praktijk worden beter van de uitkomsten

Met de beantwoording van deze hoofdvraag tracht dit onderzoek bij te dragen aan het wetenschappelijk tekort op dit onderwerp, lokale besturen van handvatten te voorzien om zich beter tegen de risico’s te weren en uiteindelijk de Nederlandse gemeenten veiliger te maken door criminaliteit tegen te gaan.

Inzichten

Vertaling praktijk naar lokale overheden in het algemeen

Dit betreffende onderzoek richtte zich op twee gemeenten, Wijchen en Veldhoven. In samenspraak met deze opdrachtgevers is overeengekomen dat de inhoudelijke thesis niet openbaar beschikbaar wordt gesteld wegens gevoelige informatie over beide gemeenten. Om die reden is de thesis ook niet opgenomen in de universiteitsbibliotheek. Op aanvraag kan mondeling uiteraard wel inzicht worden gegeven in de theorie en methoden die zijn gehanteerd in dit onderzoek.

Weerbaarheidsscan

Uit de inzichten van dit wetenschappelijke onderzoek is een weerbaarheidsscan voor lokale overheden gemaakt. Die is toepasbaar in het kader van ondermijnende criminaliteit. Door de dialoog te voeren met de stakeholders over bestuurlijke weerbaarheid, ontstaat inzicht in de mate van bestuurlijke weerbaarheid. Inzicht in de ‘witte vlekken’ in het beleid levert mogelijkheden voor vervolginterventies om deze weerbaarheid te verhogen. Een zeer nuttig bijeffect is dat door het voeren van de dialoog, het algemeen bewustzijn gestimuleerd wordt. Dat betekent dat door het onderzoek de weerbaarheid direct al wordt verhoogd.

Van afstuderen naar ondermijning aanpakken voor Van Aetsveld

Na mijn afstuderen ben ik gaan werken bij Van Aetsveld. Het team veiligheidssamenwerking voelt zich sterk verbonden met aan de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Ik heb bewust voor Van Aetsveld gekozen omdat zij met een juiste nuchterheid, hoge kennis en expertise samen met veel positieve energie overheidspartijen helpen om hen de juiste stappen te laten zetten. De nadruk ligt hierbij op ‘helpen’ en ‘doen’.

Zet met mij een vervolgstap; doen!

Van Aetsveld geeft mij de mogelijkheid om met mijn eigen onderzoek aan de slag te gaan bij lokale overheden in Nederland. Mocht je nou interesse hebben in hoe dit in de praktijk werkt of wat voor een adviezen uit deze weerbaarheidsscan komen? Bel of mail me dan even.

Context bestuurlijke weerbaarheid

Aanleiding

In de gemeente Tilburg wordt jaarlijks meer dan 800 miljoen euro winst gemaakt bij de productie en handel in hennep. Dat bedrag is even hoog is als het gemeentelijke budget van Tilburg. Het bestaat voornamelijk uit cash geld. En dan hebben we het alleen nog maar over hennep in één Brabantse stad. Daarnaast spelen ook nog de productie en handel in synthetische drugs, handel van cocaïne en heroïne, wapenhandel en mensenhandel. Bij dat laatste is onder meer sprake van arbeidsuitbuiting, prostitutie en orgaanhandel.

Crimineel geld in roulatie brengen

Het is duidelijk dat met deze delicten, enorme hoeveelheden geld worden verdiend. Om dat geld te kunnen gebruiken, wordt het witgewassen en geïnvesteerd in vastgoed, verenigingen en bedrijven. Daarbij wordt geweld niet geschuwd. En zeker bij het witwassen moet de gewone maatschappij (de bovenwereld) betrokken worden. Want als je het zwarte geld wilt gebruiken moet je het in roulatie brengen en een (schijnbaar) formele herkomst geven. Deze zogenoemde ‘parallelle economie’ ondermijnt de samenleving. Er is immers geen belasting over betaald.

Een parallelle samenleving

Om die parallelle samenleving in stand te houden, proberen criminelen op illegale wijze, invloed uit te oefenen op beleid en regelgeving. Dit doen ze om zo hun criminele activiteiten nog beter te kunnen ontplooien waardoor ook de grondbeginselen van de rechtsstaat worden ondermijnd.

Frustrerend effect

Crimineel geld lonkt. In achterstandswijken zien jongeren bijvoorbeeld dat er makkelijk geld verdiend wordt met het kweken van wiet. Ondermijnende criminaliteit frustreert hardwerkende burgers. Zeker als zij aan hun kinderen moeten uitleggen dat ze geen nieuwe fiets kunnen kopen, terwijl de buurjongen een dure scooter van zijn vader krijgt. En die vader heeft niet eens een normale baan. Het stelt kinderen voor de keuze om voor €4,- per uur vakken te vullen bij de supermarkt of voor €15,- per uur wiettoppen te knippen. Het risico is dat ze in het criminele pad rollen.

TaskForce Brabant-Zeeland

In de provincie Noord-Brabant is al een aantal jaren de Taskforce Brabant Zeeland actief om de aanpak van ondermijnende criminaliteit te intensiveren. Daar kwamen veel signalen binnen dat de provincie Noord-Brabant te maken had met een groot probleem; ondermijnende criminaliteit. Met de inzet van extra middelen, capaciteit en expertise is de intensivering bereikt. Het probleem blijft ondanks die intensivering echter bestaan.

Probleem groter dan verwacht

Sterker nog, omdat de ogen van overheidsorganisaties in de aanpak van ondermijning werden geopend, werd duidelijk dat het probleem nog groter was dan verwacht. Burgemeesters, politie, belastingdienst, Koninklijke Marechaussee, Regionale Informatie- en Expertisecentra (RIEC’s) en het Ministerie van Justitie en Veiligheid werken sindsdien samen om het probleem aan te pakken. Dat loopt nu een aantal jaren. Er worden flink wat successen geboekt. Onderzoek laat zien dat met een succesvolle aanpak door overheidsorganisaties, door weinig ruimte te bieden aan ondermijnende criminelen, de criminaliteit verschuift naar buurgemeenten. Dit wordt ook wel het ‘waterbedeffect’ genoemd. Doordat de Taskforce BZ in heel Brabant en Zeeland successen behaalt, is het niet moeilijk voor te stellen dat criminelen hun activiteiten ook richting Gelderland verschuiven.

Wetenschappelijke onderbouwing

Theorie

Weerbaarheid is een begrip wat zich lastig wetenschappelijk laat definiëren. Het is namelijk het totaal van weerstand, veerkracht en adaptiviteit (Duijnhoven et al., 2014). Daarmee gaat het over de mate waarin een organisatie verdedigingsmechanismen inzet tegen verstoringen, de mate waarin een organisatie kan terugveren naar de reguliere situatie en de vraag of het zich moet aanpassen aan een nieuwe situatie.

Weerbaarheid heeft een dynamisch karakter

Wetenschappelijk wordt vaak de term ‘resilience’ gebruikt, maar dat dekt niet de hele lading, aangezien het alleen de veerkracht van de organisatie behelst (Mann et al., 2015). Weerbaarheid kent een dynamisch karakter in tijd aangezien een individu, een organisatie of systeem op verschillende momenten een andere weerbaarheid kan hebben. Het is afhankelijk van situationele en contextuele factoren (Manyena, 2006; Mann et al., 2015). Dat betekent dat het vaststellen van de bestuurlijke weerbaarheid daarmee een momentopname zal zijn.

Individuele of bestuurlijke weerbaarheid?

Het is ook belangrijk om aan te stippen dat individuen ook allemaal een bepaalde mate van weerbaarheid hebben die bijdraagt aan de weerbaarheid van een organisatie. Smit et al. (2015) geven aan dat weerbaarheid van een organisatie niet simpelweg het totaal van de individuele weerbaarheid is, maar dat er op organisatorisch niveau andere elementen bestaan die invloed hebben op de weerbaarheid. In dit onderzoek staat bestuurlijke weerbaarheid centraal: “ Bestuurlijke weerbaarheid kan omschreven worden als de mate waarin het lokaal bestuur in staat is de ondermijnende effecten van georganiseerde criminaliteit tegen te gaan, zowel preventief als reactief” (Bureau Regionale Veiligheidsstrategie, 2017).

Reactief en preventief

Klaarblijkelijk kent bestuurlijke weerbaarheid een preventief en reactief karakter. Immers, een organisatie kan zich preventief weren tegen ondermijnende invloeden, maar zal zich ook moeten voorbereiden op de mogelijkheid dat een verstoring plaatsvindt, zodat zij zonder al te veel problemen weer door kan gaan met de reguliere processen. In dit onderzoek is gekeken naar welke aspecten men kan onderscheiden om de mate van bestuurlijke weerbaarheid te verklaren.

Model met acht factoren

Kolthoff en Khonraad (2016) zetten acht factoren uiteen die in een weerbare overheid op orde zouden moeten zijn. Wanneer een lokaal bestuur dus aan deze factoren voldoet, kan zij zich bestuurlijk weerbaar achten tegen ondermijnende criminaliteit. Deze factoren zijn in dit onderzoek gehanteerd om de mate van bestuurlijke weerbaarheid te verklaren. Het artikel van Kolthoff en Khonraad (2016) was het wetenschappelijke proces van peer-review ondergaan. Maar het was nog niet in de praktijk getoetst. Noch was het onderzocht in enig ander empirisch experiment. Daarom moest de theorie versterkt worden vanuit andere wetenschappelijke invalshoeken.

Van acht indicatoren naar 27 sub-indicatoren

Voor iedere indicator zijn meerdere bevestigende wetenschappelijke onderbouwingen gevonden om de robuustheid van het onderzoek te vergroten. De onderbouwingen komen uit wetenschappelijke stromen als bestuurskunde, criminologie, organisatiekunde en veiligheidskunde. Van de acht indicatoren die Kolthoff en Khonraad (2016) hebben onderscheiden, zijn uit deze wetenschappelijke onderbouwingen, 27 sub-indicatoren vastgesteld. De volgende indiciatoren zijn gehanteerd in dit onderzoek en vormen hierin de rode draad:

1. Erkenning en awareness op politiek-bestuurlijk niveau
   Op bestuurlijk en politiek niveau zal erkend moeten worden dat er sprake is van een grote dreiging en daarbij gericht moeten zijn op het bewustzijn van ondermijnende invloeden bij alle taken.
2. Bereidheid te investeren in kennis, contact en experiment
   Lokaal bestuur moet bereid zijn om te investeren in kennis, expertise en contacten om ondermijnende invloeden te signaleren en tegen te gaan.
3. Successen
   Successen op het gebied van effectief beleid op de aanpak van ondermijning zijn noodzakelijk.
4. Daadwerkelijk effect (ook op lange termijn)
   Effecten op lange termijn moeten de politiek-bestuurlijke spanningsboog overstijgen zodat ze niet alleen voor electorale redenen behaald worden.
5. Investeringen in maatschappelijk draagvlak
   Maatschappelijk vertrouwen en draagvlak zijn belangrijk om burgers te bewegen om verdacht gedrag te signaleren en te melden.
6. Samenwerking en informatiedeling met andere instanties
   Een goede informatiepositie is cruciaal. Zowel een intern integrale informatiepositie binnen de gemeenten, bilateraal met actoren als integraal met alle betrokken partners samen. Daarbij hoort ook dat de verschillende disciplines van elkaar leren en elkaars jargon leren spreken.
7. Kwaliteit van uitvoering
   Uitvoerende ambtenaren moeten van voldoende kwaliteit zijn ten aanzien van kennis, kunde en contacten om een effectieve uitvoering te bewerkstelligen.
8. Ruimte voor georganiseerde reflectie
   Uitvoerders dienen na activiteiten in de aanpak van ondermijnende criminaliteit op hun handelen te reflecteren zodat zij daarvan kunnen leren en de activiteiten in het vervolg effectiever in kunnen zetten.

Meer weten?

• Op het congres Ondermijning & Georganiseerde Criminaliteit hoort u hoe u ondermijning veroorzaakt door criminele netwerken in uw gemeente voorkomt.
• Op de cursus Bestuurlijke aanpak van ondermijning leert u hoe u voorkomt dat criminele organisaties zich vestigen in uw gemeente.
• Op de opleiding bibob coördinator leert u hoe u de wet Bibob toepast in uw gemeente.
• Op de cursus Bestuursrechtelijk handhaven leert u hoe u misstanden in uw gemeente voorkomt dan wel bestrijdt.
• Op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leert u van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor uw uitvoeringspraktijk.
• Op de cursus Informatie uitwisseling in de veiligheidsketen leert u hoe u informatie verzamelt, analyseert en uitwisselt in samenwerking met uw veiligheidspartners.
• Op de opleiding Integriteitscoördinator in het publieke domein leert u hoe u komt tot een integriteitsbeleid voor uw organisatie.
• Op de cursus Waarheidsvinding leert u hoe u door de waarheid te achterhalen een einde kan maken aan een ongewenste situatie.