De juridische ins en outs van de Damdemonstratie op 1 juni 2020

Op maandag 1 juni 2020 vond er op de Dam te Amsterdam een betoging plaats tegen politiegeweld en racisme waar zo’n 5000 demonstranten aan deelnamen. De voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland liet de demonstratie doorgaan, ondanks dat het aantal deelnemers in de kennisgeving van de demonstratie was ‘begroot’ op slechts 350 deelnemers. Evenmin ging de voorzitter over tot het beëindigen van de betoging toen vele demonstranten zich niet conformeerden aan de 1,5-meter afstandseis. Een en ander was aanleiding voor een heftig debat in de media. Hierin werden de juridische aspecten van deze kwestie niet altijd op de juiste manier belicht.

Dat proberen prof. mr. J.G. Brouwer, hoogleraar Algemene rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen, directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid en mr. B. Roorda, universitair docent bij Rijksuniversiteit Groningen en onderzoeker bij Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid hieronder recht te zetten door middel van het beantwoorden van veel gestelde vragen.

1. Waarom ging de voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland en niet de burgemeester van Amsterdam over het reguleren van de demonstratie?

De Nederlandse demonstratiewet – de Wet openbare manifestaties (Wom) – kent aan de burgemeester de bevoegdheid toe om een demonstratie te beperken, te verbieden en te beëindigen (zie artikelen 5-7 Wom). Tijdens een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, zoals de huidige coronacrisis, gaan deze bevoegdheden over op de voorzitter van de veiligheidsregio (hierna: voorzitter), althans voor zover de toepassing van die bevoegdheden ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing plaatsvindt. Dit is geregeld in artikel 39 Wet veiligheidsregio’s (Wvr) in verbinding met artikel 1 van diezelfde wet. De functie van voorzitter wordt doorgaans door de burgemeester van de grootste gemeente van die regio uitgeoefend, in dit geval die van Amsterdam. Die was derhalve bevoegd om als voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland de demonstratie op de Dam te reguleren.

2. Kan de voorzitter van de veiligheidsregio voorafgaand eisen stellen aan een demonstratie?

Het recht om te demonstreren is een fundamenteel recht in Nederland, dat wordt beschermd door onder meer artikel 9 van de Grondwet en artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Uit vaste rechtspraak van het aan dit EVRM gekoppelde Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt, dat de overheid primair de taak heeft om zich in te spannen om iedere demonstratie voor zover redelijkerwijs mogelijk te beschermen en te faciliteren. Indien noodzakelijk kan de overheid de uitoefening van dit recht echter ook beperken. Volgens artikel 9 lid 2 Grondwet en artikel 2 Wet openbare manifestaties is de burgemeester – en in de huidige coronacrisis de voorzitter van de veiligheidsregio (artikel 39 Wvr) – hiertoe uitsluitend bevoegd ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of het voorkomen van wanordelijkheden. In de grondwetsgeschiedenis wordt in verband met het beschermen van de gezondheid’ de bestrijding van een epidemie genoemd. Met het beperken van de uitoefening van het demonstratierecht hoeft niet te worden gewacht tot de demonstratie is begonnen. Artikel 4 Wom in combinatie met de plaatselijke APV (in het Amsterdamse geval: artikel 2.32 van de APV) eist van demonstranten dat zij ten minste 24 uur voor de aanvang van de demonstratie, weekend- en feestdagen niet meegerekend, kennisgeven van een betoging aan de voorzitter. Op grond van artikel 5 Wom kan de voorzitter naar aanleiding daarvan voorafgaand voorschriften stellen, maar uitsluitend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter voorkoming van wanordelijkheden.

3. Kon  de voorzitter van de veiligheidsregio de demonstratie voorafgaand verbieden, toen bleek dat het aantal demonstranten veel hoger lag dan waarvoor was kennisgegeven?

De voorzitter is op grond van artikel 5 Wom niet alleen bevoegd om voorschriften te stellen, maar ook om een demonstratie te verbieden. Het verbieden van een demonstratie is een ultimum remedium en uitsluitend gerechtvaardigd indien een van de drie doelcriteria hiertoe noodzaken en minder vergaande maatregelen onvoldoende soelaas bieden. Gesteld dat voorafgaand aan de demonstratie bleek dat het aantal demonstranten veel hoger lag dan waarvoor was kennisgegeven, dan toch kon de voorzitter om die reden de demonstratie niet verbieden. Het enkele feit dat er meer demonstranten komen dan zijn aangemeld of dan het maximum aantal dat de voorzitter toestond, is onvoldoende grond om een demonstratie te verbieden. Het recht om te betogen omvat ook het recht om (spontaan) aan te sluiten bij een demonstratie. Wel kan het aantal deelnemers een factor zijn in de afweging om extra voorschriften en beperkingen te stellen.

4. Moest de voorzitter van de veiligheidsregio de demonstratie beëindigen?

Volgens artikel 7 lid 2 Grondwet en artikel 2 Wet openbare manifestaties is de voorzitter uitsluitend bevoegd een demonstratie te beëindingen indien het beschermen van de gezondheid, het belang van het verkeer of het bestrijden van wanordelijkheden dit ‘vordert’. Het betreft een bevoegdheid waarvan de voorzitter gebruik kan maken. De Grondwet noch de Wet openbare manifestaties verplichten de voorzitter hiertoe. Het is derhalve niet zo dat de voorzitter de demonstratie vanwege gezondheidsredenen moest beëindigen. Over de vraag in welke mate de gezondheid  van mensen die de afstandseis niet respecteren in de buitenlucht in gevaar komt als gevolg van verspreiding van het coronavirus, lopen de meningen uiteen. De massaliteit van het overtreden van de in de Noodverordening gestelde afstandseis  – die nog weer was herhaald in een apart voorschrift voor de betogers – maakt dat de voorzitter rechtmatig gebruik had kunnen maken van de bevoegdheid om de demonstranten de opdracht te geven de demonstratie te beëindigen en uiteen te gaan.  Bij betogingen zien we echter regelmatig dat er vanwege een dreigend gevaar op escalatie niet wordt overgegaan tot beëindigen, ook als hiervoor juridisch voldoende grondslag is. Die situatie deed zich volgens de voorzitter ook voor bij de demonstratie van 1 juni, nu die juist was gericht tegen politiegeweld en racisme.

5. Stonden aan de voorzitter ook andere juridische mogelijkheden ter beschikking?

Het beëindigen van een betoging is een uiterst redmiddel. Als minder vergaande maatregelen soelaas bieden, dan moet de voorzitter daarvoor kiezen en is een beëindiging niet gerechtvaardigd. De Wet openbare manifestaties geeft verschillende bevoegdheden om beperkend op te treden bij demonstraties. Artikel 6 Wom bevat de bevoegdheid om tijdens een demonstratie ‘aanwijzingen’ te geven waaraan demonstranten zich dienen te houden. Ook van deze beperkende bevoegdheid mag de voorzitter uitsluitend gebruikmaken als dit noodzakelijk is ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Een aanwijzing zou overigens weinig toevoegen. Tijdens de demonstratie spraken zowel de organisatie als de politie de betogers er op aan om zich te houden aan de reeds gestelde 1,5 metereis.

6. Mag de voorzitter van de veiligheidsregio de inhoud van een demonstratie laten meewegen bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van een demonstratie?

De voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland zegt tijdens het plaatsvinden van de demonstratie voor de camera van AT5 dat de driehoek – in dit geval bestaande uit de voorzitter van de veiligheidsregio, de hoofdofficier van justitie en de korpschef van de politie – geen grond ziet om de demonstratie te beëindigen, onder meer omdat de betoging daarvoor te belangrijk is. [1] Die opmerking suggereert dat de inhoud bepalend kan zijn voor de ruimte die aan demonstranten wordt gelaten. Juridisch gezien is dit een ongelukkige opmerking: artikel 5 lid 3 Wom verbiedt de voorzitter expliciet – mede gelet op het censuurverbod van artikel 7 Grondwet – om zich in te laten met de inhoud van de demonstratie. Dat is een consistente gedachte van de wetgever, de demonstratievrijheid is immers juist bedoeld voor minderheden om gedachten en gevoelens te openbaren die door velen als niet-belangrijk of mogelijk zelfs als verwerpelijk worden beschouwd.  

7. Mag een voorzitter van de veiligheidsregio zelf deelnemen aan een demonstratie in de eigen veiligheidsregio?

De voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland wordt onder meer verweten zelf deel te hebben genomen aan de demonstratie. In het verleden hebben burgemeesters dat ook wel gedaan. In 2015 nam de toenmalige burgemeester van Amsterdam Eberhard van der Laan met zijn ambtsketen om en samen met onder meer minister-president Mark Rutte en korpschef Pieter Jaap Aalbersberg bijvoorbeeld deel aan een demonstratie op de Dam als reactie op de aanslag op de redactie van Charlie Hebdo. [2] Het is juridisch zuiver als de burgemeester/voorzitter zijn taken dan tijdelijk overdraagt aan de locoburgemeester, respectievelijk de plaatsvervangend voorzitter van de veiligheidsregio. Op die manier wordt de schijn van bemoeienis met de inhoud van de betoging voorkomen.

8. Gold het samenkomstverbod en de 1,5-meterregel uit de corona-noodverordening ook voor deze demonstratie?

Op de dag dat de demonstratie plaatsvond, trad om 12.00 uur een nieuwe COVID-19 noodverordening in de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland in werking. Artikel 2.2. van de nieuwe noodverordening luidt: ‘Het is verboden zich in de publieke ruimte te bevinden zonder tot een andere persoon een afstand te houden van ten minste 1,5 meter’. Het gaat hier om een zogenaamde algemene beperking die als toevallig effect heeft het beperken van het betogingsrecht. Op grond van de redelijke interpretatie van de Grondwet is dat toegelaten, ondanks dat artikel 176 lid 1 Gemeentewet bepaalt dat een noodverordening niet mag afwijken van bij de Grondwet gestelde voorschriften. Veiligheidshalve heeft de voorzitter van de veiligheidsregio op grond van artikel 5 Wom ook nog in een apart voorschrift voor de demonstranten de 1,5 meter afstandseis gesteld. Een zodanig – overbodig – voorschrift zagen we de afgelopen maanden in coronatijd vrijwel zonder uitzondering bij demonstraties. [3]

9. Welke juridische mogelijkheden waren er om op te treden tegen demonstranten die zich niet hielden aan de 1,5 meter regel?

Overtreding van de 1,5 metereis uit de noodverordening kan feitelijk worden gehandhaafd met behulp van fysiek ingrijpen op grond van de artikelen 3 en 7 Politiewet. Daarnaast is overtreding van de noodverordening strafrechtelijk handhaafbaar. Artikel 443 Wetboek van Strafrecht (Sr) bepaalt dat overtreding van een noodverordening wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie (thans maximaal 4150 euro, zie artikel 23 Sr). [4] Artikel 11 Wom biedt eveneens een mogelijkheid voor strafrechtelijke vervolging: op het zich niet houden aan gestelde voorschriften of aanwijzingen stelt deze bepaling dezelfde straf. Het is aan de officier van justitie –niet aan de voorzitter – met de onder hem vallende politie om de overtreders aan te houden.

10. Aan welk democratisch gekozen orgaan dient de voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland verantwoording af te leggen?

De voorzitter dient volgens artikel 40 Wet veiligheidsregio’s na afloop van een crisis als de huidige verantwoording af te leggen aan de gemeenteraden van de getroffen gemeenten. Het verdient echter aanbeveling dat de voorzitter bij de huidige langdurige coronacrisis (desgewenst) ook al tijdens de crisis in enigerlei mate verantwoording aflegt aan een of meer lokale gemeenteraden. Dit is wat de voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland ook heeft gedaan door een dag na de demonstratie door middel van een brief aan de Amsterdamse gemeenteraad uitleg te geven van de gemaakte keuzes rondom de antiracismedemonstratie. Daarnaast heeft de voorzitter inmiddels per brief technische vragen van raadsfracties beantwoord en gaat de voorzitter vandaag (10 juni 2020) het debat aan met de Amsterdamse gemeenteraad.

[1] https://www.at5.nl/artikelen/202344/burgemeester-over-drukte-dam-geen-grond-om-demonstratie-te-ontbinden

[2] https://www.parool.nl/nieuws/18-000-mensen-bij-amsterdamse-demonstratie-voor-charlie-hebdo~bef8ffa0/

[3] Zie in dit verband ook ons artikel ‘Coronacrisis en het recht (deel 11) – De vrijheid om te demonstreren in coronatijd’ van 12 mei 2020 (https://www.openbareorde.nl/tijdschrift/coronacrisis-en-het-recht-deel-11/) alsmede het document ‘Voorlichting over grondwettelijke aspecten van (voor)genomen crisismaatregelen’ van de Raad van State (Afdeling advisering) van 25 mei 2020, waarin de Raad van State stelt: ‘Noodverordeningen dienen uit grondrechtelijk oogpunt niet verder te gaan dan nodig is. Mede in dat licht bezien moet ervan worden uitgegaan dat betogingen zijn blijven vallen onder het regime van de Wom. Dat wil niet zeggen dat het verbod op het niet in acht nemen van een veilige afstand van 1,5 meter wanneer men zich met een groep van drie of meer personen in de publieke ruimte bevindt, niet van toepassing is op betogingen. De gangbare methode van de redelijke uitleg (…) brengt met zich dat de betogingsvrijheid onder de huidige omstandigheden niet zó ver reikt dat de afstandseisen die voortvloeien uit de modelverordening over de wijze waarop zij kunnen worden uitgeoefend, als beperkingen van dit grondrecht moeten worden opgevat. Voor zover daarvan wel sprake zou zijn kan de burgemeester – en thans, vanwege de toepasselijkheid van artikel 39 Wvr, de voorzitters van de veiligheidsregio’s – op grond van de Wom voorschriften en beperkingen stellen ‘ter bescherming van de gezondheid’. Voorschriften die betrekking hebben op de eis om in de publieke ruimte 1,5 meter afstand van elkaar te houden en op maximering van het aantal deelnemers zijn in dit licht geoorloofd.

[4] Zie over de handhaving van noodverordeningen uitgebreider A.J. Wierenga en J.G. Brouwer, ‘Coronacrisis en het recht (deel 5) – Handhaving van noodverordeningen’ van 19 maart 2020 (https://www.openbareorde.nl/tijdschrift/coronacrisis-en-het-recht-deel-5/).

Meer weten?

• Op www.openbareorde.nl lees je de laatste ontwikkelingen waarover prof. mr. J.G. Brouwer en mr. A.J. Wierenga schrijven.
• Tijdens de cursus (Nood)bevoegdheden, rampenbestrijding & crisisbeheersing leer je de juiste bevoegdheden inzetten voor het handhaven van de openbare orde en veiligheid in jouw gemeente.
• Tijdens de opleiding Beleidsmedewerker Openbare Orde en Veiligheid leer je een lokaal integraal veiligheidsbeleid opstellen voor jouw gemeente.
• Tijdens de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leer je van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor jouw uitvoeringspraktijk.
• Tijdens de cursus APV & Bijzondere Wetten leer je welk juridisch instrumentarium je tot jouw beschikking hebt om de leefbaarheid en veiligheid in wijken en buurten te waarborgen.
• Tijdens de opleiding Integraal toezichthouder handhaving leer je hoe je het toezicht en de handhaving organiseert in jouw gemeente.
• Tijdens de cursus Bestuursrechtelijk handhaven leer je hoe je misstanden in jouw gemeente voorkomt dan wel bestrijdt.
• Tijdens de cursus Crisismanagement in de praktijk leer je hoe jij je voorbereidt op een mogelijke crisis of ramp die zich kan voordoen.