Het stelsel bewaken en beveiligen

 

Door Peter Adriaens, beleidsmedewerker Bewaken & Beveiligen / Crisisbeheersing bij het Openbaar Ministerie en docent op de opleiding beleidsmedewerker Openbare Orde en Veiligheid.

 

Het stelsel Bewaken en Beveiligen geëvalueerd, een evaluatie van het stelsel B&B op decentraal niveau. Tien jaar na de moord.

Na de moord op Pim Fortuyn op 6 mei 2002 werd de Commissie van den Haak (hierna: de Commissie) ingesteld. De algemene aanbeveling van de Commissie was dat het toenmalige stelsel Bewaken en Beveiligen moest worden geïntegreerd, geprofessionaliseerd en gemoderniseerd. In juni 2003 werd het nieuwe stelsel Bewaken en Beveiligen (B&B) van kracht, aan de vooravond van jaren waarin het bedreigen met de dood van allerlei prominente personen een vlucht nam. Dit artikel kijkt terug, onder meer aan de hand van een recent uitgevoerde onderzoeksenquête, in hoeverre de aanbevelingen van de commissie hebben geleid tot een goed werkend stelsel B&B.

In de media wordt nu gesproken over het feit dat Volkert van der Graaf in 2012 met proefverlof kan. Dat is dus tien jaar na de moord. Welk doel stond de Commissie destijds voor ogen en wat is van haar aanbevelingen na de moord op Pim Fortuyn op decentraal niveau terecht gekomen? Om een indruk te krijgen van het ontstaan van het huidige stelsel B&B moeten we teruggaan naar 6 mei 2002. Op deze dag werd Pim Fortuyn vermoord door Volkert van der Graaf. Voor zijn dood had Pim Fortuyn aangegeven dat hij wegens zijn actie tegen de islam moest vrezen voor goed en leven. Uit het gehouden onderzoeksrapport van de Commissie blijkt dat Fortuyn in de veronderstelling was dat de Rotterdamse politie uit eigener beweging naar hem toe zou komen om zijn veiligheidssituatie te bekijken. Dit was echter in het toenmalige stelsel niet geregeld. Zeker wanneer de bedreiging niet concreet was, dan was het uitgangspunt dat een bedreigde zelf voor zijn beveiliging moest zorgen.

Op 6 mei 2002 werd Pim Fortuyn in het mediapark te Hilversum geïnterviewd door Ruud de Wild van Bart News Network (BNN) op radio 3. Na het interview, liep hij omstreeks 18.00 uur, samen met een gezelschap richting zijn auto. Toen verscheen vanuit het niets Volkert van der Graaf die met enkele schoten een einde maakte aan het leven van Fortuyn. In de media, maar ook binnen de politiek, ontstond direct een discussie over de veiligheid van Fortuyn. Had Pim Fortuyn geen beveiliging moeten krijgen?

 

Commissie van den Haak

Er werd een onderzoek ingesteld naar de feiten en verantwoordelijkheden rondom de veiligheid van Pim Fortuyn. De opdracht van de Commissie was om inzicht te verschaffen omtrent de gang van zaken rond de veiligheid van Fortuyn en om de activiteiten van de overheidsinstanties die verantwoordelijk waren in kaart te brengen. Verder kreeg de commissie opdracht te onderzoeken hoe de overheid was omgegaan met de dreigings- en veiligheidsanalyses en om hier zo spoedig mogelijk verslag over uit te brengen met conclusies en aanbevelingen.

De Commissie kwam tot de volgende vaststellingen.

– het oude stelsel B&B was onvoldoende toegankelijk voor de gewone burger;

– op decentraal niveau was er weinig tot niets georganiseerd voor de gewone burger;

– daarnaast was dringend behoefte aan professionalisering van de analyse en de evaluatie van bedreigingen bij de regionale politiekorpsen en bij de nationale politie- en inlichtendiensten. Niet alleen het opstellen van standaarden voor dreigingsanalyses maar ook het initiëren van gerichte scholing voor dreigingsinschatters was van belang;

– het oude stelsel B&B was niet openbaar en dus niet te raadplegen waardoor er geen uniformiteit in begrippen- en beleidskaders kon ontstaan;

– het was onduidelijkheid wie in het oude stelsel B&B kon worden opgenomen. Waren dit alleen prominente personen of kon de gewone burger ook in het stelsel B&B worden opgenomen?

– het besluitvormingsproces hieromtrent was onvoldoende inzichtelijk.

 

Bedreiging

Het verschijnsel bedreiging heeft na de moord op Pim Fortuyn een hoge vlucht genomen. Niet alleen bij prominente personen is sprake van een toename van het aantal bedreigingen. Ook gewone burgers worden in toenemend aantal bedreigd. Er is over het onderwerp bedreiging echter weinig bekend. Pas sinds de invoering in 2006 van de functie beleidsmedewerker Bewaken & Beveiligen / Crisismanagement (BB&C’er) is er binnen het OM sprake van een registratie van het aantal bedreigingen die zijn opgenomen in het stelsel B&B en die vallen in het decentraal domein. Het stelsel B&B hanteert geen definitie van bedreiging. Wel geeft het stelsel B&B de grens aan voor de burger:

“burgers en organisaties mogen van de overheid verwachten dat die hen door het treffen van veiligheidsmaatregelen te hulp schiet op het moment dat de aantasting van hun veiligheid zulke gewelddadige vormen dreigt aan te nemen, dat zij daar op eigen kracht geen weerstand meer tegen kunnen bieden”

 

De werking van het oude stelsel B&B

De eerste circulaire dateert uit 1986. Ten tijde van de moord op Pim Fortuyn vigeerde de vertrouwelijke circulaire Bewakings- en Beveiligingsaangelegenheden 1999. Het woord vertrouwelijk impliceert al direct een knelpunt met betrekking tot de toegankelijkheid. Het stuk was namelijk voor de gewone burger niet opvraagbaar aangezien er de status “staatsgeheim confidentieel” aan was gegeven.

 

De werking van het huidige stelsel B&B voor de burger

In 2002 werd het nieuwe stelsel B&B ingevoerd. Hiermee kwam aan de vertrouwelijkheid, voortvloeiende uit de voornoemde circulaire, een einde. Hierna kwam een aantal additionele regelingen tot stand:

1. het stelsel Bewaken en Beveiligen12. Hierin staan de uitgangspunten van het stelsel B&B verwoord;
2. de Circulaire Bewaking en beveiliging van personen, objecten en diensten13. Deze vervangt de Circulaire uit 2004. Hierin staan de uitgewerkte uitgangspunten van het stelsel B&B;
3. de Aanwijzing van Beveiliging van personen, objecten en diensten14. Deze aanwijzing geeft regels voor de invulling van de specifieke verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie voor de beveiliging van personen, objecten en diensten in het decentraal domein, conform het stelsel Bewaken en Beveiligen. De aanwijzing is een aanvulling op de Circulaire bewaking en beveiliging van personen, objecten en diensten.

 

De bedreigden

In het decentrale domein is de hoofdofficier van justitie verantwoordelijk – en daarmee beslissingsbevoegd – voor het treffen van beveiligingsmaatregelen wanneer gevreesd wordt voor het leven van personen, hun fysieke integriteit of voor andere ernstige delicten. Het startpunt om te beoordelen of een zaak in aanmerking komt voor het stelsel B&B is het doen van aangifte door de bedreigde of een melding van een opsporings- of inlichtingendienst. Elke politieregio heeft een portefeuillehouder Conflict- en Crisisbeheersing (CCB). De portefeuillehouder CCB adviseert het bevoegd gezag. Indien er sprake is van persoonsdreiging, valt de melding altijd onder het domein van de hoofdofficier van justitie. Het betreft immers strafrechtelijke handhaving. De hoofdofficier bepaalt vervolgens op advies van de portefeuillehouder CCB of en zo ja welke (beveiligings)maatregelen getroffen dienen te worden. Elke burger in het decentrale domein kan een beroep doen op het stelsel B&B. Voorwaarde is dat de aantasting van zijn veiligheid op dat moment zulke gewelddadige vormen dreigt aan te nemen, dat hij daar zelf, of de organisatie(s) waartoe hij behoort, geen weerstand tegen kan bieden.

De medewerking van bedreigde personen en organisaties bij de uitvoering van beveiligingsmaatregelen is essentieel. De bedreigde persoon zal daartoe ook de nodige informatie moeten verschaffen. Over het algemeen genomen werken bedreigde personen goed mee. In sommige gevallen weigert een bedreigde medewerking te verlenen of verstrekt deze niet alle informatie die van belang kan zijn om de dreiging te verminderen of weg te nemen. Hierdoor is de hoofdofficier van justitie niet in staat om adequate beveiligingsmaatregelen te treffen. In de praktijk zal de bedreigde hiermee geconfronteerd worden en wordt dit schriftelijk vastgelegd. De bedreigde wordt gevraagd volledig mee te werken en soms kan dit betekenen dat de hoofdofficier van justitie besluit dat het stelsel B&B wordt beëindigd. Er zijn grenzen aan de inspraak van bedreigde persoon. In de praktijk zal zoveel mogelijk met bedreigde worden afgestemd om afspraken zo goed mogelijk te laten verlopen. Bedreigde heeft echter geen inbreng in de te treffen beveiligingsmaatregelen. Dit brengt immers risico’s met zich mee.

Men dient niet te onderschatten hoe groot de verantwoordelijkheid van de hoofdofficier van justitie is als het gaat om de veiligheid van personen in het decentraal domein. De hoofdofficier moet immers het besluit nemen of een zaak wel of niet in het stelsel B&B wordt opgenomen en of er wel of geen beveiligingsmaatregelen worden getroffen. Hierbij speelt het type zaak ook een rol. Betreft het een bedreigingszaak waarbij een onbekende crimineel is betrokken, of is het een bedreiging gericht tegen een burgemeester van een grote stad waarbij er sprake is van veel media-aandacht. In het geval van de bedreigde burgemeester, spelen externe invloeden een grotere rol. Er is sprake van conflicterende belangen en de besluitvorming is verweven met andere problemen. Bij een ernstige bedreiging van een burgemeester komen ook de aspecten van crisisbesluitvorming naar voren: ernstige dreiging en tijdsdruk. Doordat een burgemeester zijn publieke functie niet meer ongestoord kan uitvoeren en de prioriteit ligt bij het zo snel mogelijk wegnemen van de dreiging zorgt dit ervoor dat er in het besluitvormingsproces voor de hoofdofficier zowel routinematige, complexe en crisisbesluitvormingsaspecten voorkomen. De mate van crisisbesluitvorming varieert dus.

De politie wordt ook regelmatig geconfronteerd met dit soort bedreigingszaken. Op het moment dat er sprake is van bedreiging van een onbekende crimineel, is de kans aanwezig dat de zaak anders wordt aangepakt dan wanneer het gaat om een bedreigde politieambtenaar. Voor de politie geldt dan het criterium dat het collega’s betreft, waarbij naast de verantwoordelijkheid voor hun veiligheid, ook nog een werkgeversverantwoordelijkheid geldt. Als het fout gaat wordt achteraf al snel met de vinger gewezen naar de eindverantwoordelijke. Vandaar dat alertheid ook geboden blijft in zaken die in eerste instantie lijken op routinematige zaken. In het geval van de bedreigde crimineel en de bedreigde politieagenten, lijkt de aanpak in eerste instantie routinematig. Maar doordat de aanpak bij de bedreigde politieagenten verschilt ten opzichte van die bij de crimineel (bij een crimineel geldt immers geen werkgeversverantwoordelijkheid en het is ook geen collega) kan men niet meer spreken van dezelfde werkwijze en aanpak. Daarnaast staat de werkgeversverantwoordelijkheid los van het stelsel B&B.

 

De bedreigers

De laatste jaren is er meer aandacht voor de soort bedreigers. Hierbij speelt de achtergrond van bedreigers een steeds belangrijker rol. Binnen de dienst Internationale Politie (IPOL) zijn er gedragswetenschappers aangesteld die zich bezig houden met het opstellen van profielen van bedreigers. Het betreft dan zowel bedreigers in het rijks- als in het decentraal domein. Met name rondom de organisatie van Koninginnedag wordt er meer impact gegeven aan de soort bedreigers. Een veel gehoorde term is die van solistische dreiger. De aandacht voor de solistische dreiger is met name groter geworden na de moord op Pim Fortuyn en Theo van Gogh maar ook na de aanslag op Koninginnedag door Kars T. Niemand was op de hoogte van de plannen van deze bedreigers en samenwerking met anderen is nooit echt aangetoond. Bovenkerk (2005) maakt in zijn boek onderscheid tussen de volgende soorten bedreigers:

1. Individuele bedreigers. Hierbij neemt men aan dat het in het algemeen om psychisch gestoorde personen gaat.
2. Bedreigers afkomstig uit ideologisch-extreme milieus. Deze kernen van politiek geweld zijn er nog steeds en enkele daarvan zijn krachtiger geworden.
3. Bedreigers vanuit de sfeer van de georganiseerde criminaliteit. Bovenkerk beschrijft dat het hier niet gaat om politieke motivatie en ideologie maar om het verdedigen van zakelijke belangen van de illegale markten voor drugs, mensenhandel, wapenhandel enzovoort.

 

Stelsel B&B: het aantal zaken

De afgelopen jaren heeft het stelsel B&B een behoorlijke vlucht genomen. Medio 2006 is een begin gemaakt met het registreren van de B&B-zaken op decentraal niveau. Jaarlijks wordt door BB&C’ers gerapporteerd aan het Parket Generaal.

 

Tot slot

Het stelsel B&B heeft meer bekendheid gekregen als we de periode voor de invoering (2003) vergelijken met het heden. Voor de invoering was er voor de gewoner burger immers niets geregeld. Alleen voor prominente personen. De burger kon aangifte doen en moest maar afwachten of er beveiligingsmaatregelen werden getroffen en of de dader strafrechtelijk vervolgd zou worden. Als we kijken naar de impact en de gevolgen die een bedreiging veroorzaakt voor bedreigden (en eventueel diens gezinsleden) dan zijn deze niet gering. Uit een onderzoek van Driessen en Middelhoven (2001) naar bedreigingen van werknemers in de semi-openbare ruimte blijkt dat ruim een kwart van de ondervraagden toegeeft aan geweldsdreiging. Bovenkerk en anderen sluiten hun onderzoek af met de mededeling: “De conclusie kan niet anders zijn: dreigen werkt soms!” (2005).

Het is juist daarom van belang dat er sprake moet zijn van een goed werkend stelsel B&B en dat bedreigden die een beroep op het stelsel B&B willen doen, te allen tijde aangifte bij de politie moeten doen. De overheid moet uitstralen dat bedreigingen in onze samenleving niet getolereerd worden. Alleen dan kun je als overheid voorkomen en tegengaan dat bedreigen niet werkt! De conclusie kan niet anders zijn dat de aanbevelingen van de Commissie succes hebben gehad. Het huidige stelsel B&B geeft voldoende waarborg voor de burgers om er in geval van bedreiging een beroep op te kunnen doen!

 

Meer weten?

Op de opleiding beleidsmedewerker Openbare Orde en Veiligheid leert u van het programma veilige publieke taak van het ministerie van BZK hoe u kunt anticiperen op bedreigingen in uw gemeente.

Bekijk hier de samenvatting van het boek ‘Het stelsel B&B geevalueerd, 10 jaar na de moord’.