Klokkenluiders, een kans voor de organisatie

Door Fanny Tahalele, adviseur bij het Adviespunt Klokkenluiders en docent op de opleiding Integriteitscoördinator in het publieke domein.

Ambtenaren vervullen een publieke functie. Omdat het aanzien van de overheid en het vertrouwen dat de samenleving heeft in (het functioneren van) die overheid voor een belangrijk deel staat of valt met het integer handelen van de ambtenaren, heeft de overheid integriteit hoog in het vaandel staan. Desondanks doen misstanden zich ook bij de overheid voor. Een ambtenaar die een vermoeden van een misstand in de organisatie aankaart, stuit binnen die organisatie nog te vaak op een muur van weerstand. Dat is onterecht. (Potentiële) klokkenluiders dragen bij aan een integere organisatie en verdienen het daarom om serieus te worden genomen. In dit artikel wordt uiteengezet welke regelingen er zijn, wat onder een vermoeden van een misstand wordt verstaan en wat de organisatie kan doen om misstanden (beter) te helpen voorkomen/op te lossen.

Klokkenluidersregeling

Op 1 mei 2003 is een aantal bepalingen in de Ambtenarenwet (AW) met betrekking tot de integriteit binnen de overheid in werking getreden. Een van die bepalingen was artikel 125 (nu artikel 125quinquies) AW dat het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen verplichtte om bij Algemene Maatregel van Bestuur een klokkenluidersregeling vast te stellen. Ook werd toen wettelijk vastgelegd, in artikel 125a (nu artikel 125quinquies, lid 3) AW dat de ambtenaar die te goeder trouw de bij hem levende vermoedens van misstanden volgens deze geldende procedure had gemeld, daarvan geen nadelige gevolgen voor zijn rechtspositie mocht ondervinden tijdens en na het volgen van die procedure.

Op ambtenaren die bij het Rijk en de Politie zijn aangesteld, is het “Besluit melden vermoeden van misstand Rijk en Politie” van toepassing. Voor ambtenaren die zijn aangesteld bij het Ministerie van Defensie, geldt een inhoudelijk daaraan gelijkluidende regeling . De koepelorganisaties van provincies (IPO), gemeenten (VNG) en waterschappen (Unie van Waterschappen) hebben modelregelingen opgesteld die hun leden als uitgangspunt kunnen nemen bij de vaststelling van hun eigen regeling. De modelregeling “Melding vermoeden Misstand en/of Integriteitsschending” van het A&O-fonds waterschappen ziet overigens niet alleen op klokkenluidersmeldingen toe maar ook op meldingen van andere integriteitsschendingen.

Vermoeden van een misstand

Onder een “vermoeden van een misstand” wordt in alle (model)regelingen in ieder geval verstaan: een schending van wettelijke voorschriften of beleidsregels, een gevaar voor de gezondheid, veiligheid of het milieu en een onbehoorlijke wijze van handelen of nalaten, die een gevaar vormt voor de openbare dienst. In de modelregeling voor de gemeenten en de waterschappen worden ook nog genoemd: een strafbaar feit, het misleiden van justitie of het bewust achterhouden van informatie over de genoemde feiten. De modelregeling van het A&O fonds waterschappen rekent daartoe ook: misbruik van positie, misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling, het lekken van vertrouwelijke informatie en misbruik van informatie.

De klokkenluidersregeling is, zoals uit de memorie van toelichting op artikel 125quinquies AW blijkt, bedoeld voor de melding van serieuze misstanden. Dat volgt al uit het woord “misstand” dat gelijk staat aan “wantoestand” of “maatschappelijk onrecht”. De procedure is niet bestemd voor het leveren van kritiek op politieke beleidskeuzes, om te protesteren tegen wetten of om rechtspositionele conflicten aan de orde te stellen.

Het uitgangspunt in alle regelingen is, dat een vermoeden van een misstand door de ambtenaar in beginsel eerst intern in de eigen organisatie moet worden gemeld bij een daartoe in de regeling aangewezen persoon of bij de vertrouwenspersoon. De reden daarvoor is dat de organisatie in de gelegenheid gesteld moet worden de (vermeende) misstand zelf aan te pakken en op te lossen. Melding bij een externe organisatie (de Onderzoeksraad Integriteit Overheid, de Landelijke Commissie Klokkenluiders Gemeenten of een andere aangewezen organisatie) is doorgaans niet eerder mogelijk dan nadat de interne procedure is doorlopen. Alleen in bijzondere gevallen kan het vermoeden van een misstand rechtstreeks bij de externe organisatie worden gemeld.

Adviespunt Klokkenluiders

Op 1 oktober 2012 is het Adviespunt Klokkenluiders opgericht op initiatief van de ministeries van BZK en SZW, en mede op verzoek van de sociale partners. Het adviespunt adviseert en ondersteunt (potentiële) klokkenluiders binnen de overheid en het bedrijfsleven bij de stappen die zij kunnen zetten indien sprake is van een (i) op redelijke gronden gebaseerd vermoeden van een misstand, waarover (ii) kennis is verkregen vanuit de werkzaamheden en die (iii) raakt aan het maatschappelijk belang. Het adviespunt is onafhankelijk, werkt vertrouwelijk en de dienstverlening is gratis.

Sinds de oprichting van het adviespunt hebben ruim 300 personen contact opgenomen. In de gesprekken die de adviseurs van het adviespunt met de (potentiële) klokkenluiders voeren, wordt onder andere stilgestaan bij de risico’s die kunnen zijn verbonden aan het doen van een melding. Soms zien (potentiële) klokkenluiders die in hun werksituatie worden geconfronteerd met een vermoeden van een misstand, af van het doen van een melding uit angst voor repercussies; daarbij verwijzend naar de (negatieve) berichten die in de media over de positie van klokkenluiders zijn verschenen. De ambtenaar en de organisatie hebben, volgens de wetsgeschiedenis, beiden een rol in het beëindigen van de misstand en een klokkenluidersregeling legt op de organisatie de verplichting om een melding serieus te nemen en de (vermeende) misstand op te lossen, zonder dat de meldende ambtenaar daar nadelen van mag ondervinden. De praktijk blijkt weerbarstiger. Organisaties zien melders van een vermoedens van een misstanden (nog) teveel als een bedreiging. Dat is jammer. Deze personen zijn niet alleen betrokken bij de organisatie, zij geven bovendien blijk van een groot integriteitsbesef, wat op zich al een reden voor organisaties zou moeten zijn om deze medewerkers te koesteren.

Integriteitsbeleid

Het is de ervaring van het adviespunt dat (potentiële) klokkenluiders vóórdat zij contact opnemen met het adviespunt vaak al op informele wijze hun vermoeden van een misstand, tevergeefs, intern ter sprake hebben gebracht. Door de melding niet serieus op te pakken, laten organisaties kansen liggen om zelf orde op zaken te stellen. Een organisatie die integriteitsbeleid serieus wil nemen, zal integriteit, waar het voorkomen en oplossen van misstanden deel van uitmaakt, integraal onderdeel moeten laten uitmaken van de bedrijfsvoering; daarnaast zullen leidinggevenden het gedrag moeten laten zien dat in overeenstemming is met wat de regeling beoogt.

In veel organisaties is de borging van het integriteitsbeleid ondergebracht bij de afdeling HRM en is deze afdeling ook op enigerlei wijze betrokken bij een melding van een (vermoeden van een) misstand. Een melding is in feite een signaal aan de afdeling HRM dat de organisatie een integriteitsrisico loopt.

Tips ter bevordering van integriteit:

• maak duidelijk dat misstanden in de organisatie niet worden getolereerd;
• doordring het management en het bevoegd gezag van het organisatiebelang van het melden van een misstand;
• benadruk dat van een goed ambtenaar wordt verwacht dat hij een vermoeden van een misstand intern bespreekt;
• zorg dat de medewerkers op de hoogte zijn van het bestaan van de klokkenluidersregeling en de daarin opgenomen procedure;
• zorg dat de regeling makkelijk te vinden is voor medewerkers;
• investeer in de opleiding van de vertrouwenspersoon;
• zorg voor een goede onafhankelijke positionering van de vertrouwenspersoon in de organisatie;
• zorg voor de zichtbaarheid van de vertrouwenspersoon;
• wijs medewerkers erop dat zij vóórdat zij een vermoeden van een misstand intern aankaarten (al dan niet via een officiële melding) onafhankelijk advies kunnen inwinnen bij het Adviespunt Klokkenluiders;
• soms is de melder van een vermoeden van een misstand ook verwikkeld in een rechtspositioneel conflict en is het voor hem niet altijd eenvoudig om de verschillende zaken van elkaar te scheiden. Het adviespunt kan hem daarbij helpen en hem in het proces van het melden van een misstand begeleiden. Dat is niet alleen in het belang van de (potentiële) klokkenluider maar uiteindelijk ook in het belang van de organisatie;
• zorg voor een veilige omgeving waarin de melder zijn verhaal kan doen (“veilig meldklimaat”);
• neem de persoon die een vermoeden van een misstand heeft, altijd serieus; ook als zijn verhaal vol is van de emotie en ook wanneer hij in de organisatie de naam heeft “lastig” te zijn;
• behandel de persoon die een vermoeden van een misstand meldt, respectvol (ook wanneer hij later in de procedure ongelijk krijgt); hij heeft immers zijn nek uitgestoken en risico’s gelopen om het vermoeden van de misstand aan te kaarten en de organisatie verder te helpen;
• richt nadat een melding is ontvangen, de aandacht in de organisatie op het beëindigen/oplossen van de misstand en niet op zaken die de melder betreffen;
• zorg dat er met regelmaat aandacht wordt besteed aan dit onderwerp en gebruik, geanonimiseerde, voorbeelden van misstanden die aansluiten bij de dagelijkse praktijk;
• treedt zichtbaar op tegen degenen die zich aan de misstand schuldig hebben gemaakt.

Tot slot

Een organisatie die haar klokkenluiders serieus neemt en aantoont dat zij misstanden oppakt, verhoogt niet alleen de integriteit van haar eigen organisatie maar draagt daarbij tevens bij aan een integere overheid in haar geheel. Gelet op de aandacht die het onderwerp ‘klokkenluiden’ momenteel in de media geniet, ligt er een kans voor organisaties om zich in de media te profileren als een integere organisatie waar misstanden na een melding serieus zijn opgepakt, opgelost en waarbij de melder nog steeds op zijn plek zit. Gelukkig zijn daar in de praktijk ook voorbeelden van; door de media zijn deze tot nu toe echter niet of nauwelijks opgepakt. Tijd om daar eens verandering in aan te brengen!

Bekijk de opleiding Integriteitscoördinator in het publieke domein