Lessen in overheidssamenwerking binnen RIEC/LIEC

Door Karel Schuurman, hoofd van het LIEC en docent op de cursus Bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad.

Berichten over aard en omvang van de georganiseerde criminaliteit in Zuid-Nederland vestigen in de media recentelijk weer eens de maatschappelijke aandacht op dit fenomeen. Bestuurders, de hoofdofficier van justitie en de korpschef van de Nationale Politie luidden de noodklok over het ondermijnende effect van de hennepteelt in Zuid-Nederland, toename van het aantal dumpingen van afval van synthetische drugs en de impact van criminele motorbendes.

Meer aandacht voor ondermijnende criminaliteit

Daarbij gaf men aan dat het niet zelden lastig is om er als overheid tegen op te treden. Ook speelt het intimiderende karakter van ondermijnende criminaliteit een rol. Verschillende burgemeesters lieten weten de afgelopen tijd te zijn bedreigd. Een zorgelijk beeld. Het is dan ook niet verrassend dat er 125 fte wordt uitgetrokken om de aanpak van de zuidelijke problematiek een extra impuls te geven. Het is de bedoeling deze extra capaciteit te besteden aan het direct en zichtbaar reageren op signalen van georganiseerde criminaliteit. Daarbij zal nadrukkelijk aandacht worden besteed aan het ontrafelen van het criminele geldspoor.

Overheidsbreed tegen maatschappelijke paalrot

De afgelopen jaren is bij de bestrijding van georganiseerde criminaliteit steeds meer nadruk komen te liggen op de ondermijnende aard ervan. Daarbij spelen drie factoren een rol.

Geld

Ten eerste gaat het in deze sector om geld. Dat wordt in eerste instantie vaak besteed aan een plezierig leven, maar zal al snel ook een andere bestemming vinden, bij voorkeur (wat betreft de criminelen) naar de legale maatschappij via witwasconstructies. De zaak Endstra is hier een helder voorbeeld van.

Macht

Dan is er een zucht naar macht. Die begint met een concentratie op criminele macht (crimineel ‘marktleider’ zijn), maar strekt zich al snel uit naar sociale macht (politiek, maatschappelijk). Die invloed is nodig om criminele activiteiten te verdoezelen en geld wit te wassen, maar heeft ook niet zelden als doel om op de lange termijn in rustiger vaarwater te komen, bijvoorbeeld als gevierd zakenman. De koppeling van de omvangrijke hoeveelheid geld aan die sociale structuur is een erg gevaarlijke ontwikkeling.

Vermenging tussen boven- en onderwereld

Tot slot verrichten actoren die gelieerd zijn aan georganiseerde criminaliteit niet alleen criminele handelingen, maar vaak ook legale bedrijfsactiviteiten. Die activiteiten worden ingezet ten behoeve van de criminaliteit. Door deze factoren ontstaat een verbinding tussen de boven- en onderwereld die de pijlers onder een goed functionerende maatschappij aantast. Wil je ondermijning bestrijden, dan moet je een brug tussen de onder- en bovenwereld zien te lokaliseren en te vernietigen. Dat lukt niet door de focus louter op criminele activiteiten te leggen. Daarmee laat je immers de legale c.q. semi-legale wereld buiten beschouwing.

Overheidsbrede blik

Het vinden en vernietigen van de motor van ondermijning vraagt om een overheidsbrede blik en een overheidsbrede aanpak, waarin naast de politie en justitie ook de belastingdienst, gemeenten, de bijzondere opsporingsdiensten en andere partners zich verenigen. Die verenigde krachtsinspanning maakt namelijk sneller en beter vreemde patronen in de legale wereld helder, en brengt scherper in kaart welke individuen de onder- en bovenwereld verbinden. Bij uitstek het bestuurlijk instrumentarium maakt het mogelijk het legale gezicht van de onderwereld af te nemen. Bijvoorbeeld door de toepassing van een bibob procedure.

Een georganiseerde overheid tegen georganiseerde criminaliteit

Samenwerken is geen vanzelfsprekendheid, maar moet worden geïnitieerd, ondersteund en gemonitord. Met deze ondersteunende taak zijn de 10 RIEC’s (Regionaal Informatie en Expertise Centra) en het LIEC (landelijk pendant) belast. De oorsprong van de RIEC’s en het LIEC ligt in 2007 in het voornemen en de behoefte van de toenmalige minister van BZK Ter Horst om de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit te versterken. Het idee was deze versterking te laten voortvloeien uit een betere informatiepositie van het bestuur en een stevige ondersteuning aan gemeenten met zowel algemene expertise (best practices) maar ook in concrete casussen (bijvoorbeeld ondersteuning bij de toepassing van de wet bibob). Om de informatie uitwisseling op uniforme wijze mogelijk te maken, werd een landelijk convenant tussen partners opgesteld. Dit convenant maakt het mogelijk informatie, ook die uit gesloten politieregisters, met elkaar te delen. De gedachte was het RIEC zelf als een soort buffer te gebruiken om ervoor te zorgen dat de informatie (a) bijeen zou komen en (b) juridisch getoetst kon worden, doorgegeven en gebruikt door alle partners. Daarbij werd niet beoogd alleen informatiestromen naar gemeenten te realiseren, maar ook informatie uit bestuurlijke bronnen richting de opsporingsdiensten te laten stromen.

Informatie uitwisseling

De informatie uitwisseling is fenomeen- en/of casusgericht. De RIEC’s en het LIEC brengen signalen bijeen over georganiseerde criminaliteit en werken die verder uit. Ze zijn dus geen ‘databank’ waarin alle informatie die beschikbaar is wordt verzameld.De aan het convenant deelnemende partners vormen samen het bestuur van elk RIEC. Er is bewust voor gekozen dit bestuur regionaal te verankeren. In de regio moet immers het concrete werk worden gedaan. Daarnaast is aansluiting gezocht bij destijds reeds bestaande regionale overleggen, zoals het driehoeksoverleg.

Prioritering

Prioritering van de werkzaamheden van de RIEC’s geschiedt binnen het regionaal bestuur. Om aansluiting bij de inspanningen van politie en justitie te optimaliseren, zijn er daarnaast een aantal landelijke prioriteiten die op basis van het nationaal dreigingsbeeld door de minister van Veiligheid en Justitie zijn vastgesteld. Het accent ligt op de aanpak van drugscriminaliteit, witwassen/vastgoed, mensenhandel en -smokkel en milieucriminaliteit als landelijke thema’s.

Landelijke coördinatie

Na de 10 RIEC’s in 2008/9 is er in 2011 ook een landelijk centrum opgericht, het LIEC. Het LIEC heeft drie taken: het inventariseren van en acteren op regio-overschrijdende problemen (zoals de OMCG-problematiek), het bundelen van taken voor alle RIEC’s die omwille van de effectiviteit en efficiëntie beter op een plaats kunnen worden belegd (bijvoorbeeld het onderhouden van het gemeenschappelijke informatieseringssysteem) en het vormen van een brug tussen regionale inspanningen en nationale partners, inclusief het ministerie van Veiligheid en Justitie.

Integraal, tenzij…

Het landelijk convenant en de regionale/landelijke samenwerkingsverbanden binnen RIEC/LIEC zijn gebleken niet alleen een goede versterking van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit te zijn, maar tevens een motor voor het bewerkstelligen van een integrale aanpak van ondermijnende criminaliteit. Het samenwerkingsverband vormt immers een landelijk uitgerold uniek platform met een gemeenschappelijk juridisch kader waarbinnen partners met elkaar kunnen spreken over een probleemgerichte aanpak van regionale en nationale problemen die zijn gerelateerd aan georganiseerde criminaliteit. Vanuit dit perspectief is besloten de RIEC’s en het LIEC ook te belasten met de ondersteuning van de integrale aanpak van georganiseerde criminaliteit. Deze integrale aanpak bestaat uit een samenwerking die gericht is op de meest effectieve inzet van preventieve, bestuursrechtelijke, privaatrechtelijke, fiscale en/of strafrechtelijke instrumenten. Partijen hebben afgesproken deze geïntegreerde aanpak toe te passen op basis van het principe ‘integraal tenzij’. Een monodisciplinaire aanpak is uitzondering. Doel van de samenwerking is een passende probleemgerichte oplossing van problemen. Het is geen verkapte bezuiniging en dient er toe om bepaalde onderdelen van de keten te ontlasten, maar om het geheel van preventie, controle/toezicht, opsporing en vervolging te versterken. Dat betekent ook dat iedere partner verantwoordelijk blijft voor de inzet van de eigen instrumenten. Concreet bestaat de aanpak uit het samen kiezen, samen sturen, damen uitvoeren en samen verantwoorden. De RIEC’s en het LIEC ondersteunen dit integrale proces.

Niet op de automatische piloot!

De afgelopen jaren zijn er veel stappen gemaakt in de integrale aanpak van ondermijnende criminaliteit. Uit de jaarverslagen van de RIEC’s en het LIEC blijkt dat deze stappen ook operationeel hun vruchten beginnen af te werpen: bijna alle gemeenten participeren, het beeld van de problematiek wordt scherper en er worden steeds meer integrale casussen opgepakt. We zijn naar mijn mening dus op de goede weg. En daarmee wordt meer gezegd dan wellicht vermoed. Het gaat hier namelijk niet om een vlak bospaadje, maar om een heftig slingerend bergpad waarop elke stap moeite kost. Dit is geen zaak van korte adem en dat zal het in de komende tijd ook niet worden. Daarmee dient de eerste uitdaging zich aan: volhard in de waardevolle overheidssamenwerking! Het is dat verband ook goed daarbij de inspanning niet door te veel nieuwe ambities te laten vergroten. De noodzaak de samenwerking rustig te bestendigen laat onverlet dat er de afgelopen jaren wel op een aantal belangrijke punten lessen zijn geleerd. Binnen de huidige taakstelling van en verwachtingen ten aanzien van het RIEC/LIEC-stelsel zullen deze lessen de komende jaren op zich al voor voldoende ambitie in ontwikkeling zorgen. Meer concreet betreft het de volgende zaken:

1. Flexibilisering van het beeld

De laatste jaren werd helder dat georganiseerde criminaliteit bestaat uit een wisselend netwerk van gelegenheidsverbanden. Dit geldt zeker voor de uitvoerende takken. Het is daarom zaak het beeld van ondermijning zo actueel mogelijk te houden. Dat vraagt om een flexibele informatiepositie over de verschijningsvormen van criminaliteit. De uitdaging zal zijn het informatieplein hierop in te stellen. Het vereist ook flexibiliteit in de aanpak van fenomenen. Deze kunnen immers eveneens gemakkelijk verschuiven.

2. Verdieping kennis van het crimineel ‘terroir’

Het lijkt erop dat die flexibele uitvoerende component in verbinding staat met een vaste organisatorische kern, die over het algemeen goed uit beeld weet te blijven. Het is zaak daar meer zicht op te krijgen. Betere integrale ontsluiting van de lokale kennis over deze netwerken is daartoe noodzakelijk. Het is mijn verwachting dat de bestuurlijke criminaliteitsbeeldanalyses, ook wel ondermijningsbeelden genoemd, dat zullen gaan doen. Wat mij betreft is daarbij van belang om niet alleen persoonsgerichte informatie te verwerven, maar ook scherp en goed in beeld te krijgen welke factoren maken dat iemand relatief ongestoord zijn criminele gang kan gaan. Deze factoren vormen als het ware het terroir waarin criminaliteit goed gedijt. Een interessante vraag daarbij is in hoeverre factoren die te maken hebben met de sociale omgeving een rol spelen. Ik verwacht dat dit wel het geval zal zijn.

3. Verbinding met sociale partners

Ondermijnende criminaliteit staat niet op zichzelf, maar is bijna altijd gerelateerd aan andere sociale issues. Bijvoorbeeld persistente wijkproblematiek. Dit soort problemen wordt besproken aan andere tafels dan die waar ondermijning aan de orde komt. Het zou daarom goed zijn de komende tijd de diverse tafels op dat vlak te verbinden met die van de RIEC’s.

4. Effectueren van de prioriteitstelling

Zoals gezegd, ligt de nadruk van het werk van de RIEC’s en het LIEC op een integrale aanpak op regionaal c.q. lokaal niveau. In toenemende mate worden de prioriteiten voor de in dit samenwerkingsverbanden optredende partijen landelijk vastgesteld. Het is zaak deze twee werelden goed aan elkaar te verbinden. Te denken valt aan een werkwijze waarbij regionale beelden de basis bieden voor nationale prioriteiten. Het laten invlechten van de resultaten van de bestuurlijk criminaliteitsbeeldanalyse die nu per gemeente worden opgemaakt (BCBA) in de systematiek van het NDB biedt hier goede mogelijkheden. Een samenhangend vraagstuk is voorts dat prioriteiten van partijen nog per organisatie worden vastgesteld. Om te voorkomen dat de RIEC’s en het LIEC worden geconfronteerd met divergerende inzetwensen, is aan te bevelen voor ondermijning een meer gemeenschappelijk beleidskader te formuleren.

5. Stevigheid van de bureaus RIEC en LIEC

Samenwerken gaat niet vanzelf. Het succes van de integrale samenwerking hangt samen met de stevigheid van de ondersteuning uit het RIEC/LIEC-bureau. Daarbij geldt dat deze bureaus natuurlijk geen taken van partners moeten gaan overnemen. Tegelijkertijd blijkt een betere en meer structurele bezetting een belangrijke katalysator voor het boeken van resultaten. Dit aspect zal meer dan voorheen belicht moeten worden in de verdere ontwikkeling van het RIEC/LIEC-stelsel. Hiervoor geldt overigens dat de bureaus ook weer niet te groot moeten worden. Daarmee ontstaat immers het risico dat ondermijningsproblemen worden afgewimpeld op de RIEC-bureau’s, en niet langer als gezamenlijk probleem van het samenwerkingsverband worden gezien.

6. Integriteit als hoeksteen van bestuurlijke aanpak

Naarmate de overheid er beter in zal slagen tot de kern van ondermijnende criminaliteit door te dringen, zal deze zich – zo leert de ervaring – steviger gaan bedienen van contrastrategieën. Deze bestaan naast versluiermethoden niet zelden ook uit het onder druk zetten van betrokken overheidsfunctionarissen. Dat kan met harde (bedreigingen) maar ook met zachte hand (aantasting integriteit). Dit moet je vóór zijn met goede regelingen en een goede werkwijze. Voor de traditionele opsporingsdiensten is dit geregeld. Voor partners die in de kern van hun werkzaamheden verder van de misdaadbestrijding af staan, geldt dat hier nog werk te verrichten is. Een goed regionaal integriteitsbeleid en goede regionaal afgestemde beveiligingsmaatregelen vanuit de RIEC’s zijn vraagstukken die in dat verband aandacht zullen behoeven.

 

Meer weten?
Op de cursus Bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad leert u hoe u voorkomt dat criminele organisaties zich vestigen in uw gemeente.

Op de cursus Informatie uitwisseling in de veiligheidsketen leert u hoe u informatie verzamelt, analyseert en uitwisselt in samenwerking met uw veiligheidspartners.

Op de opleiding bibob coördinator leert u hoe u de wet Bibob toepast in uw gemeente.

Op de cursus Big Data in het veiligheidsdomein leert u hoe u aan de hand van Big Data veiligheidsproblemen voorspelt en waar mogelijk voorkomt

 

Bron: Tijdschrift voor de Politie