Misbruik noodrecht en schending demonstratierecht bij Sinterklaasintochten

De Sinterklaasintocht vormt zo langzamerhand een hoofdpijndossier voor lokale overheden. Dit (oorspronkelijke) kinderfeest verwordt meer en meer tot een gebeurtenis die vergelijkbaar is met een risicowedstrijd in het betaalde voetbal. De landelijke Sinterklaasintochten van 2014 en 2016 getuigen daarvan. Burgemeesters en officieren van justitie traden met behulp van politie onevenredig hard op tegen anti-Zwarte Piet-demonstranten, hierbij het noodrecht schendend en het recht om te demonstreren niet de ruimte gevend die het rechtens toekomt. Ik zal uitleggen waarom.

Jan Brouwer, hoogleraar Algemene rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen, directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid en docent van de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid en de cursus Openbare Orde, Rampen en Noodbevoegdheden.

Misbruik noodrecht

Noodverordening Maassluis en noodbevel Rotterdam

Bij de Sinterklaasintocht van zaterdag 12 november 2016 maakten de burgemeesters van Maassluis en Rotterdam gebruik van hun noodbevoegdheden. De burgemeester van Maassluis door een vooraf bekendgemaakte noodverordening uit te vaardigen, die van Rotterdam door een ter plekke aangezegd noodbevel. Deze bevoegdheden kunnen worden ingezet bij (ernstige vrees voor) ernstige wanordelijkheden. Daarvan is sprake indien er een concrete verwachting bestaat dat bij de Sinterklaasoptocht groepen voor- en tegenstanders van de figuur Zwarte Piet – en anderen die de gelegenheid te baat nemen om te rellen, zoals hooligans – met elkaar op de vuist zullen gaan. Een belangrijke kanttekening is dat de noodbevoegdheden niet ingezet kunnen worden ter regulering van demonstraties. Daarvoor heeft de wetgever een specifieke wettelijke regeling neergelegd in de Wet openbare manifestaties. In de Maassluisse noodverordening en het Rotterdamse noodbevel van 12 november 2016 zijn noodmaatregelen getroffen die in strijd zijn met het recht. Op twee van die maatregelen gaan we nader in.

Vage voorschriften 

In de Maassluisse noodverordening en het Rotterdamse noodbevel is een bevoegdheid opgenomen voor de politie om een ieder die zich in het gebied rondom de Sinterklaasintocht bevindt met het kennelijke doel de openbare orde te verstoren te bevelen zich te verwijderen uit dat gebied of uit de gemeente. Door de open norm die wordt gehanteerd, laat dit voorschrift ontoelaatbare beoordelingsvrijheid aan de politie. Wie heeft precies wanneer het kennelijke doel de openbare orde te verstoren? Vage, open voorschriften in de noodverordening die interpretatie behoeven zijn niet toegelaten. Nog bezwaarlijker is dat bovenstaand voorschrift een nieuwe (verwijderbevels)bevoegdheid toekent aan de politie. De Rotterdamse burgemeester gaat bij het toekennen van bevoegdheden aan de politie zelfs nog een stapje verder.

Onrechtmatige toekenning bevoegdheden

Op basis van het Rotterdamse noodbevel moeten de genoemde personen alle aanwijzingen en bevelen van de politie – gegeven in het belang van de openbare orde, de veiligheid of ter beperking van gevaar – opvolgen. In de noodrechtpraktijk zien we dergelijke voorschriften vaker terugkomen met het doel om de politie de nodige armslag te geven bij onvoorziene, veranderende omstandigheden. Hoewel die wens begrijpelijk is vanuit praktisch oogpunt, kleven aan het opnemen van dit voorschrift onoverkomelijke juridische en praktische bezwaren.

In de eerste plaats biedt de wet hiervoor geen grondslag. Noodbevelen en noodverordeningen dienen zich volgens de wet primair te richten tot burgers. De noodbevoegdheden zijn niet bedoeld als wettelijke grondslag voor de burgemeester om aan de politie nieuwe bevoegdheden toe te kennen.

In de tweede plaats heeft de wetgever de bevoegdheden van de politie uitputtend geregeld. De burgemeester mag zich bij de handhaving van de openbare orde bedienen van de onder zijn gezag staande politie. De politie mag daarbij gebruikmaken van de bevoegdheden die de wet haar toekent. Binnen deze kaders dient zij haar taken te verrichten. Het toekennen van extra bevoegdheden aan de politie door de burgemeester is daarmee dus eveneens in strijd met het recht.

In de derde plaats leidt het tot rechtsonzekerheid voor de burger wanneer de burgemeesters van de bijna vierhonderd Nederlandse gemeenten afzonderlijk bevoegdheden kunnen creëren voor de politie. Het is dan niet duidelijk over welke bevoegdheden de politie beschikt. Dat is overigens ook voor de politie zelf verwarrend.

In de vierde plaats en laatste plaats verbiedt de wet het de burgemeester zijn noodbevoegdheden over te dragen. De burgemeester dient namelijk zelf de geboden en verboden voor burgers concreet te formuleren. De Rotterdamse burgemeester draagt echter wel een gedeelte van zijn noodbevelsbevoegdheid over. Dit werkt onbepaaldheid van de geldende noodmaatregelen in de hand.

Conclusie: misbruik noodrecht

Voorschriften waarin bevoegdheden aan de politie worden toegekend kunnen om verschillende redenen niet worden opgenomen in een noodbevel of een noodverordening. Door het opnemen van bepalingen van deze aard worden geen geboden of verboden opgelegd aan de burger; het voorschrift richt zich niet tot de door de wetgever beoogde normadressant. De bevoegdheid wordt daarmee voor een ander doel gebruikt dan waarvoor zij is toegekend.

Daarnaast wordt inbreuk gemaakt op de uitputtende wettelijke regeling van de bevoegdheden van de politie. Voorts komt de rechtszekerheid in het gedrang; het is voor de burger niet meer voorzienbaar over welke bevoegdheden de politie beschikt. Het opnemen van ruime bevelsbevoegdheden voor de politie kan daarnaast de onbepaaldheid van de noodvoorschriften in de hand werken en is in strijd met het delegatie- en mandaatverbod.

Schending demonstratierecht

Sinterklaasintocht 2014

Bij de landelijke Sinterklaasintocht van 2014 in Gouda wensen zowel voor- als tegenstanders van de figuur Zwarte Piet te demonstreren. Van de burgemeester mogen ze dat, maar niet op het Plein waar de Sint wordt ontvangen. Als een groep anti-Zwarte Piet-demonstranten de gestelde beperking negeert, houdt de politie hen aan. Geweld wordt hierbij niet geschuwd. In het verzet van een van de demonstranten ziet het Openbaar Ministerie de strafbare feiten weerspannigheid en mishandeling van een ambtenaar in functie.

Demonstratierecht geschonden

De strafrechter oordeelt dat de demonstrant weliswaar strafbaar heeft gehandeld, maar dat hij geen straf krijgt omdat de aanhouding onrechtmatig was. Het enkele feit dat de demonstranten op de verkeerde plek betoogden, is gelet op de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens geen reden voor aanhouding, volgens de rechtbank. Of een demonstratie beëindigd mag worden – de facto had de massale aanhouding dit tot gevolg – dient beoordeeld te worden aan de hand van de vraag of dit noodzakelijk is in het licht van de drie doelcriteria die de wet daarvoor biedt. Er dreigden echter geen wanordelijkheden, noch bestond er een gevaar voor de gezondheid of het ordelijk verloop van het verkeer. De bevoegdheid om de betoging te beëindigen was volgens de rechter dan ook niet aanwezig.

Sinterklaasintocht 2016 

Om ongeregeldheden zoals in Gouda te voorkomen, vaardigt de burgemeester van Maassluis voorafgaand aan de landelijke Sinterklaasintocht een noodverordening uit. De politie kan een persoon die zich niet houdt aan de hierin verordonneerde gedragsaanwijzingen eenvoudig oppakken. De demonstranten krijgen plekken aangewezen langs de route van de Sinterklaasintocht waar ze mogen demonstreren. Voor de demonstranten is dit reden om hun werkterrein te verleggen naar Rotterdam. Als de burgemeester van die gemeente hiervan lucht krijgt, vaardigt hij aan de vooravond van de intocht een demonstratieverbod uit voor het centrum van Rotterdam, althans voor zover een betoging verband houdt met de Sint. En ook hij vaardigt noodmaatregelen uit. De burgemeester zegt ernstig te vrezen voor ernstige wanordelijkheden, vooral ook nu er geen kennis is gegeven van de demonstratie en hij hierdoor minder goed in staat is om een en ander in goede banen te leiden. Ook zou hij over onvoldoende politiecapaciteit beschikken nu veel politie naar Maassluis zou afreizen. Als de demonstranten de volgende dag daadwerkelijk in Rotterdam verschijnen om hun protest tegen Zwarte Piet te laten klinken, houdt de politie alle 200 demonstranten aan wegens overtreding van het noodbevel.

Demonstratierecht opnieuw geschonden 

Het handelen van de Rotterdamse burgemeester is in strijd met de Wet openbare manifestaties. Die biedt niet de bevoegdheid om demonstraties naar inhoud te verbieden. De burgemeester dient vanwege het verbod van censuur ver weg te blijven van de inhoud. De beëindiging van de demonstratie is al evenzeer een ontoelaatbare inbreuk op het grondwettelijke betogingsrecht. Indien er onvoldoende politie beschikbaar is, kan dat een bestuurlijke overmachtssituatie opleveren die een demonstratieverbod rechtvaardigt. Die situatie deed zich in Rotterdam evenwel niet voor. Er waren meer dan voldoende politieagenten op de been, zelfs zoveel dat zij alle 200 demonstranten individueel konden aanhouden. Het niet-voldoen aan de voorafgaande kennisgevingplicht, noch het handelen in strijd met een verbod of opgelegde beperking, is een zelfstandige grond voor beëindiging van een demonstratie of aanhouding van demonstranten. Uit nationale en internationale rechtspraak alsook uit wet- en regelgeving volgt dat dit uitsluitend is toegestaan wanneer dit noodzakelijk is ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dan wel in het licht van een van de andere doelcriteria: gezondheidsbelangen of verkeerschaos. Uit video-opnames blijkt dat veel demonstranten geen enkele aanleiding gaven tot ongeregeldheden van welke aard dan ook.

Slotopmerking

In veel gemeenten komt de Sint vanmiddag met zijn knechten aan. Hier en daar zal dit reden zijn om te demonstreren. Hopelijk wordt er met het recht om dit te doen zorgvuldiger omgesprongen dan bij eerdere Sinterklaasintochten.

Meer weten?
Op de cursus Openbare Orde, Rampen en Noodbevoegdheden leert u wat de bevoegdheden en taken zijn van de burgemeester bij de openbare orde handhaving.

Op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leert u van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor uw uitvoeringspraktijk.