Verbod op straatintimidatie?

Bij de gemeenteraad van Amsterdam ligt een voorstel om de Algemene plaatselijke verordening (Apv) uit te breiden met een bepaling die straatintimidatie moet kunnen tegen gaan. De voorgestelde bepaling luidt: Het is verboden op aan de weg of in een voor publiek toegankelijk gebouw dan wel een bijbehorend erf anderen uit te jouwen of met aanstootgevende taal, gebaren, geluiden of gedragingen lastig te vallen.

Jan Brouwer, hoogleraar Algemene rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen, directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid en docent van de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid en de cursus Openbare Orde, Rampen en Noodbevoegdheden.

Probleemstelling

Het siert de initiatiefnemers dat ze opkomen tegen intimidatie. Vrouwen, als ook homoseksuelen blijken op grote schaal slachtoffer van denigrerende uitingen op straat. Onderzoek laat zien dat dit verschijnsel de afgelopen jaren in ernst en omvang alleen maar is toegenomen (zie de speciale website over dit fenomeen: www.straatintimidatie.org). De vraag die evenwel rijst is of het Amsterdamse voorstel juridisch gezien ook houdbaar is.  Zal deze bepaling niet eenzelfde lot zijn beschoren als de eerder door de Kroon wegens strijd met art. 7, lid 3, Grondwet vernietigde verboden om te vloeken, ruwe taal of onzedelijke taal te bezigen of te vloeken in door christelijke partijen gedomineerde gemeenten? (Zie KB 05-06-1986, Stb. 1986, 337 Vloekverbod Ermelo).

Vrijheid van meningsuiting

Art. 7 lid 3 Grondwet bepaalt dat voor het openbaren van gedachten of gevoelens niemand voorafgaand verlof nodig heeft wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.  Dat laatste zinsdeel houdt in dat alleen de wetgever – regering en Staten-Generaal –de inhoud van een boodschap kunnen beperken.

De regel lijkt volstrekt duidelijk: een gemeenteraad kan geen inhoudelijke beperkingen stellen aan uitingen. Toch weerhield het vele gemeenteraden er in het verleden niet van dit wel te proberen met de bepaling: ‘Het is verboden in het openbaar: iemand uit te jouwen, na te schreeuwen, met aanstoot gevende taal lastig te vallen (…) dan wel op andere wijze overlast aan te doen’.  Achter die laatste woorden moet worden gelezen: voor zover dit plaatsvindt door middel van roepen, schreeuwen enz.

Overtreding van deze bepaling leidde in de jaren ’90 van de vorige eeuw tot twee maal toe tot een uitspraak waarin de Hoge Raad de desbetreffende verordening onverbindend verklaarde.  Hierdoor ging de man die een parkeerwachter de woorden toevoegde :  ‘dan duw die teringbon er maar onder, vuile kankerzak’ vrijuit (ECLI:NL:HR:1992:ZC9136). En dat was ook het geval met de man die een andere persoon in het openbaar de woorden ‘lelijke rotkop’ toebeet (ECLI:NL:HR:1993:ZC9229).

Ook door schelden of najouwen worden gedachten of gevoelens uitgedrukt.  Art. 7 Grondwet beschermt in beginsel elke openbaarmaking van een –  meer of minder weloverwogen – gedachte of gevoelen, ongeacht de situatie of de motieven van degene die zich uit, aldus onze hoogste strafrechter.

Trukendoos: openbare orde

In laatstgenoemde zaak was de advocaat-generaal in zijn ‘advies’ aan ons hoogste rechtscollege van mening dat het een gemeente vrij staat om een dergelijke strafbepaling in de Apv op te nemen, mits dit gebeurt ter bescherming van de openbare orde. En dat was het geval nu de verordening in het hoofdstuk ‘Maatregelen tegen overlast’ was geplaatst.

De Hoge Raad deelde zijn opvatting echter niet. Het gegeven verbod is bedoeld ter bescherming van een persoon en niet primair ter bescherming van de openbare orde. Dit volgt uit het gebruik van het woord ‘iemand’. Op grond hiervan oordeelde de Hoge Raad een verordening die het verbood ‘hinderlijk te schreeuwen’ een aantal jaren eerder wel verbindend (ECLI:NL:HR:1985:AC3965). De bepaling bevat geen inhoudelijk verbod, maar een verbod om meer decibel te produceren dan met gewoon praten.

Ook in Amsterdam hoopt men met het openbare-orde argument de blokkade van art. 7 Grondwet te omzeilen. Maar ook nu zal die poging weinig kansrijk zijn. Het is duidelijk niet de bedoeling van het gemeentebestuur om geluidhinder of ander fysiek ongemak tegen te gaan. De te bestrijden overlast is een rechtstreeks gevolg van de inhoud van de boodschap die sissend, schreeuwend, roepend of hoe dan ook wordt uitgezonden. Om die reden is de APV-bepaling wel degelijk censurerend bedoeld.

Rechtszekerheid

Vermoedelijk zijn er nog meer obstakels dan artikel 7 van de Grondwet. Strafbepalingen moeten volgens vaste jurisprudentie van de Hoge Raad voldoende duidelijk zijn voor burgers om hun gedrag daarop te kunnen afstemmen.  Ook het Europese Hof voor de Rechten van de Mens eist dat een beperking van de vrijheid van meningsuiting voldoende voorzienbaar is. Of dat met de voorgestelde bepaling het geval is, moet ook ernstig worden betwijfeld.

Conclusie

De conclusie kan niet anders zijn dan dat de Amsterdamse conceptverordening niet levensvatbaar is. Voor diegenen die dit betreuren is er wellicht een alternatief. Straatintimidatie kan met enige goede wil gezien worden als overtreding van art. 284 Sr: strafbare dwang (K. Lindenberg, Strafbare dwang. Over het bestandeel ‘dwingen’ en strafbaarstellingen van dwang, in het bijzonder art. 284 Sr (diss. Groningen), Apeldoorn/Antwerpen: Maqklu-uitgevers 2007, p. 256). Iemand wordt zonder dat hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat gedwongen om ongewenste seksuele toespelingen te ondergaan.