Avondklok juridisch mogelijk?

Steeds vaker horen we dat er een avondklok gaat komen voor regio’s waar de reproductiefactor nog altijd te hoog is. De vraag die we hier behandelen is of de overheid over de bevoegdheid beschikt om een regionale avondklok in te stellen.

Experts prof. mr. J.G. Brouwer, hoogleraar Algemene rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen, directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid en mr. A.J. Wierenga, rechtswetenschapper (noodrecht-specialist) bij Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid – Rijksuniversiteit Groningen geven in dit blog antwoord.

Het ligt het meest voor de hand om te denken dat de minister van VWS op grond van artikel 7 Wet publieke gezondheid een opdracht aan de desbetreffende voorzitters van de veiligheidsregio’s kan geven om in noodverordening een verbod op het zich in de openlucht te bevinden tussen 20.00 uur en 06.00 uur. Via dit model zijn tot nu toe alle maatregelen juridisch bindend geworden.

Een dergelijke maatregel lijkt slechts het recht op bewegingsvrijheid te beperken. Dat is een grondrecht dat is vastgelegd in het Vierde Protocol van het Europees Verdrag voor de Bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM). Niet in onze Grondwet. Mensenrechten in het EVRM mogen beperkt worden op zelfs het niveau van een noodverordening. Op grond hiervan zou men denken dat deze weg de kortste is.

Beperking van de bewegingsvrijheid gaat echter op een zeker moment over in vrijheidsontneming. Huisarrest – ook al is het van tijdelijke aard – moet gezien worden als een vrijheidsontnemende maatregel (ECLI:NL:CRVB:2007:BB7267). Onze Grondwet bevat hierover strikte regels. Artikel 15 Grondwet luidt: ‘Buiten de gevallen bij of krachtens de wet bepaald mag niemand zijn vrijheid worden ontnomen.’

De bevoegdheid van artikel 176 Gemeentewet in verbinding met artikel 39 Wet veiligheidsregio’s is onvoldoende precies geformuleerd om van ‘krachtens de wet bepaald’ te kunnen spreken. Of anders gezegd, deze bepalingen kunnen niet als een delegatiewet in de zin van de Grondwet en het systeem van grondrechtenbeperking worden beschouwd. Deze weg is daarom niet begaanbaar, er dient een andere juridische grondslag gezocht te worden.

Een deugdelijke grondslag kan gevonden worden in het staatsnoodrecht. Aan de basis van dit staatsnoodrecht staat artikel 103 lid 1 Grondwet: ‘De wet bepaalt in welke gevallen ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid bij koninklijk besluit een door de wet als zodanig aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd; zij regelt de gevolgen.’

Ter uitvoering van deze bepaling is in 1996 de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (CWU) in het leven geroepen. Die wet verordonneert dat ingeval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken ter handhaving van de uitwendige of inwendige veiligheid, de regering de ‘beperkte noodtoestand’ of de ‘algemene noodtoestand’ kan afkondigen. Het afkondigen gebeurt bij koninklijk besluit op voordracht van de minister-president.

Is er op dit moment sprake van ‘buitengewone omstandigheden’ die noodzaken tot het uitroepen van een van beide noodtoestanden? Dit betreft een politiek, bestuurlijk oordeel. Leidend dient te zijn dat reguliere bevoegdheden ontoereikend zijn om adequaat aan een (dreigende) noodsituatie het hoofd te kunnen bieden.

Het is verdedigbaar dat de coronacrisis gezien de majeure problemen in de zorg kan worden aangemerkt als een buitengewone omstandigheid. De eerste juridische horde lijkt derhalve te kunnen worden genomen. Een tweede vraag is of die omstandigheid ook noodzaakt tot het uitroepen van een noodtoestand. Biedt het bestaande ‘reguliere’ instrumentarium op dit moment onvoldoende ruimte om de crisis te beheersen? Voor het antwoord op deze vraag is de ontwikkeling van de besmettingscijfers de komende dagen doorslaggevend.

Het besluit tot afkondiging van een noodtoestand haalt de grendel van de deur die opening biedt aan de bevoegdheid om – eveneens bij koninklijk besluit – specifieke ‘noodbepalingen’ in reguliere wetten dan wel speciale ‘noodwetten’ in werking te stellen. De ‘beperkte noodtoestand’ opent minder bevoegdheden dan de ‘algemene noodtoestand’.

De beperkte noodtoestand geeft de bevoegdheid om de noodbepalingen van lijst A behorende bij de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden in werking te stellen. Op Lijst A staat onder meer artikel 8 lid 1 Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg). Die bepaling geeft aan de minister van Justitie en Veiligheid en de commissaris van de Koning de bevoegdheid om het ‘vertoeven in de open lucht te beperken’. Hierin is een legitieme grondslag voor het instellen van een beperkte avondklok te vinden.

Het is goed om te vermelden dat het uitroepen van de noodtoestand voor het in werking stellen van die bepaling geen strikte eis is. Artikel 8 lid 1 Wbbbg staat weliswaar op de aan de beperkte noodtoestand verbonden lijst A, maar art. 1 Wbbbg maakt het mogelijk die bepaling ook los van de beperkte noodtoestand in werking te stellen bij koninklijk besluit. De regering heeft derhalve de bevoegdheid om deze noodbepaling separaat inwerking te stellen.

Artikel 2 en 3 CWU bepalen dat het koninklijk besluit tot het instellen van een van beide noodtoestanden terstond wordt medegedeeld aan de Staten-Generaal. De Eerste en de Tweede kamer kunnen vervolgens in gezamenlijke vergadering de noodtoestand opheffen indien zij van oordeel zijn dat deze niet, of niet langer mag voortduren.

Voor het separaat in werking stellen van artikel 8 lid 1 Wbbbg is de betrokkenheid van de Staten-Generaal geen vereiste. Wel dient er onverwijld een voorstel van wet te worden ingediend om de separaat inwerking gestelde noodbepaling van kracht te laten blijven. Als die zogenoemde ‘verlengingswet’ niet wordt aangenomen, vervalt de maatregel.

De volksvertegenwoordiging heeft met andere woorden formeel geen inspraak in de afkondiging van de avondklok. Van een verplichte ‘voorhangprocedure’ zoals de Kamers die afdwongen in de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 is geen sprake. Voorgenomen maatregelen op basis van die wet dienen steeds een week voorafgaand aan de inwerkingtreding ter beoordeling aan de Tweede Kamer te worden voorgelegd. Stemt die niet in, dan vervalt de maatregel van rechtswege, zo bepaalt de wet. Is er sprake van een zeer dringende omstandigheid waarin ter beperking van gevaar een maatregel direct in werking moet treden, dan heeft de Tweede Kamer een week de tijd om die maatregel weg te stemmen. Op die laatste situatie lijkt een op basis van artikel 8 Wbbbg ingestelde avondklok. De Kamer kan er einde aan maken door niet met de onverwijld noodzakelijke verlengingswet in te stemmen.

Meer weten?

• Op www.openbareorde.nl lees je de laatste ontwikkelingen waarover prof. mr. J.G. Brouwer en mr. A.J. Wierenga schrijven.
• Tijdens de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leer je van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor jouw uitvoeringspraktijk.
• Tijdens de opleiding Beleidsmedewerker Openbare Orde en Veiligheid leer je een lokaal integraal veiligheidsbeleid opstellen voor jouw gemeente.
• Tijdens de opleiding Integriteitscoordinator in het publieke domein leer je hoe jouw organisatie voldoet aan de wettelijke en basisnormen integriteit waaraan alle overheidsinstanties zich moeten houden.
• Tijdens de cursus Waarheidsvinding leer je de goede vragen stellen en de juiste antwoorden krijgen.
• Tijdens de opleiding bibob coördinator leer je hoe je de wet Bibob toepast in jouw gemeente.
• Tijdens de jaaropleiding Integrale aanpak van ondermijning leer je hoe je verantwoording aflegt over de aanpak van ondermijning in jouw regio.
• Tijdens de cursus Bestuurlijke aanpak van ondermijning leer je hoe je voorkomt dat criminele organisaties zich vestigen in jouw gemeente.
• Tijdens de opleiding Inzicht in de Criminologie leer je wat de verschijningsvormen, oorzaken en gevolgen zijn van criminaliteit en hoe je deze waar mogelijk voorkomt en waar nodig aanpakt.
• Tijdens de opleiding procesregisseur personen met verward gedrag leer je hoe je de opvang en hulpverlening voor personen met verward gedrag organiseert in jouww gemeente.
• Tijdens de opleiding coördinator nazorg ex-gedetineerden leer je hoe je komt tot een sluitende aanpak van ex-gedetineerden in jouw gemeente.
• Tijdens de opleiding Wijk- en gebiedsmanager wordt aan de hand van zowel theorie als praktijkvoorbeelden uiteengezet hoe een strategie die zich richt op gedragsverandering richting verduurzaming niet los gezien kan worden van een participatiestrategie gericht op de wijk.