De lokale invulling en uitwerking van het uniforme vergunningstelsel voor seksbedrijven

Jan Brouwer, hoogleraar Algemene rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen, docent op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid en directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid, toonaangevend kenniscentrum dat onderzoek verricht op het terrein van openbare- orderecht.

In 2009 diende de regering het wetsvoorstel Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (hierna: Wrp) in bij de Tweede Kamer.Het wetsvoorstel richtte zich in hoofdzaak op de bestuurlijke regulering van de prostitutiebranche en de bestrijding van misstanden. De registratieplicht voor prostituees, de invoering van een uniform vergunningstelsel voor seksbedrijven en de strafbaarstelling van de klant die gebruik maakt van illegale prostitutie waren de belangrijkste pijlers van dit wetsvoorstel.

Bezwaren over nut, noodzaak en juridische houdbaarheid en strafbaarstelling

Nu bijna zes jaar verder is het wetsvoorstel nog altijd geen wet. Tijdens de parlementaire behandeling rezen er bezwaren tegen belangrijke onderdelen. Over nut, noodzaak en juridische houdbaarheid van de registratieplicht voor prostituees alsmede de strafbaarstelling van klanten bestonden ernstige twijfels. Zelfs nadat de minister liet weten bereid te zijn de strafbaarstelling niet in werking te laten treden, bleken de bezwaren van de Eerste Kamer tegen de registratieplicht voor prostituees onoverkomelijk. Zij verzocht de regering het wetsvoorstel te splitsen zodat de uniforme vergunningplicht voor seksbedrijven voortvarend ter hand kon worden genomen.

Op 1 maart 2014 kwam de regering hieraan tegemoet met het wetsvoorstel Wijziging van de Wrp. In dit wetsvoorstel komt de registratieplicht voor prostituees en de strafbaarstelling van de klant niet meer voor. Het voorstel richt zich nu vooral op de invoering van een uniform vergunningstelsel voor seksbedrijven. Begin juni 2016 heeft de Tweede Kamer de parlementaire behandeling over dit wetsvoorstel voortgezet.

Vrijheid gemeenten voor prostitutiebeleid

In dit artikel staat de vraag centraal welke vrijheid gemeentebesturen nog hebben voor een eigen prostitutiebeleid binnen het uniforme vergunningstelsel voor seksbedrijven. Ik ga in op hoe deze vrijheid zich verhoudt tot het doel van het uniforme vergunningstelsel. Alvorens antwoord te geven, besteed ik aandacht aan de aanleiding, het doel en de inhoud van het stelsel.

Aanleiding uniform vergunningstelsel

Een aantal omstandigheden zorgt volgens de regering voor het voortbestaan van misstanden in de prostitutiebranche. Eén daarvan is het bestaan van lokale verschillen in de regulering van prostitutie. Na afschaffing van het bordeelverbod werd artikel 151a in de Gemeentewet opgenomen om de omvang van de regelgevende bevoegdheid van gemeentebesturen te verduidelijken. De bepaling biedt de raad expliciet de mogelijkheid om het prostitutiebeleid lokaal vorm te geven en zodoende aan te laten sluiten op lokale wensen. Op basis van artikel 149 juncto 151a Gemeentewet zijn in gemeenten vervolgens verordeningen vastgesteld met hierin voorschriften met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling.

De lokale invulling verschilt sterk. Zo zijn niet in iedere gemeenten alle soorten seksbedrijven vergunningplichtig en ook verschillen de vergunningvoorwaarden. Deze verschillen acht de regering onwenselijk, zij zouden verplaatsing van prostitutie tot gevolg hebben naar gemeenten waar geen of minder strenge vergunningvoorwaarden gelden.

Doel uniform vergunningstelsel

Een uniform vergunningstelsel moet ervoor zorgen dat exploitanten in alle gemeenten aan bepaalde landelijk gestelde eisen en voorwaarden voldoen. Door gemeenten te verplichten een vergunningenstelsel te hanteren en een aantal verplichte vergunningvoorwaarden voor te schrijven, is de verwachting dat meer uniformiteit ontstaat in het lokaal vergunningenbeleid. Hierdoor moeten gemeentelijke en regionale verschillen worden verkleind.

De vergunningplicht moet daarnaast het onderscheid tussen vergunde en niet-vergunde bedrijven verduidelijken, waardoor de scheidslijn hiertussen zichtbaar en scherper wordt. Dit moet er toe bijdragen dat de aandacht kan worden gericht op het illegale deel van de branche waarin misstanden het vaakst voorkomen. Een uniform vergunningstelsel moet tevens de positie van prostituees verbeteren en beschermen. In de voorgeschreven vergunningvoorwaarden worden strenge eisen gesteld aan het gedrag van exploitanten, die bovendien maatregelen dienen te treffen om mensenhandel en uitbuiting tegen te gaan. Tezamen moet dit ervoor zorgen dat het zicht en de grip op de branche wordt versterkt en dat misstanden kunnen worden bestreden.

Inhoud uniform vergunningstelsel

Na invoering van het uniform vergunningstelsel is het verboden een seksbedrijf uit te oefenen, tenzij daarvoor een vergunning is verleend ingevolge deze wet (artikel 9). Het wetsvoorstel stelt landelijke en uniforme eisen aan alle seksbedrijven. De uniformiteit wordt bevorderd door eisen te stellen aan de aanvraagprocedure (artikelen 11, 12 en 13), aan de vergunning zelf (artikel 16) en door voor de vergunningverlening gebonden en vrije weigerings- (artikelen 14 en 15) en intrekkingsgronden (artikelen 17 en 18) voor te schrijven. Voor het uitoefenen van een prostitutiebedrijf gelden nadere voorwaarden. Er worden eisen gesteld aan voor een exploitant werkzame prostituees (artikel 22), een prostitutiebedrijf moet over een bedrijfsplan beschikken (artikel 24) en aan de exploitant wordt een aantal verplichtingen opgelegd (artikelen 25 en 26). Gemeentebesturen zijn verplicht deze eisen als strikte voorwaarden met betrekking tot vergunningverlening te hanteren.

Vrijheid gemeenten bij vaststellen prostitutiebeleid

Wanneer deze wet wordt aangenomen zal de regulering van prostitutie plaatsvinden op basis van een landelijke, uniforme uitgangssituatie. Gemeentebesturen blijven echter bevoegd om het prostitutiebeleid op bepaalde terreinen zelf in te richten.

Maximumbeleid seksbedrijven

Bij gemeentelijke verordening kan, ter bescherming van de openbare orde, de woon- en leefomgeving of de veiligheid en de gezondheid van prostituees of klanten, een maximum worden gesteld aan het aantal vergunningen voor een seksbedrijf dat wordt verleend (artikel 10 lid 1). Dit artikel geeft gemeentebesturen de bevoegdheid om ten aanzien van seksbedrijven een maximumbeleid en/of concentratiebeleid te voeren. De keuze om hiertoe over te gaan hangt nauw samen met lokale belangen en omstandigheden. Het voeren van een maximumbeleid moet gebaseerd zijn op (een) dwingende reden(en) van algemeen belang. Een concentratiebeleid voor seksbedrijven kan gewenst zijn om daarop met voldoende intensiteit toezicht te kunnen houden of om deze inrichtingen te weren uit bijvoorbeeld woonwijken. Ook kunnen in gemeenten op basis van bestemmingsplannen seksbedrijven worden geweerd.

Nuloptie prostitutiebedrijven

Zowel het bedrijven van prostitutie zelf als de exploitatie van een prostitutiebedrijf zijn legale activiteiten. Het werken binnen deze branche betreft dan ook een vrije arbeids- en beroepskeuze. De regering vindt het echter een onnodige inbreuk op de gemeentelijke autonomie indien landelijk wordt geregeld dat elke gemeente seks- en prostitutiebedrijven moet toelaten. In een gemeentelijke verordening kan daarom ter bescherming van de openbare orde, de woon- en leefomgeving of de veiligheid en gezondheid van de prostituee of klanten worden bepaald dat er voor het uitoefenen van een prostitutiebedrijf in die gemeente geen vergunning wordt verleend (artikel 23). Deze criteria voor het voeren van een nulbeleid zijn limitatief.

Gemeentebesturen dienen goed te motiveren waarom een dergelijk beleid in een gemeente gewenst is. Deze bevoegdheid aanwenden, omdat een gemeentebestuur feitelijk een verbod wil invoeren, staat haaks op het uitgangspunt van legale prostitutiebedrijven, aldus de minister. Het niet afgeven van vergunningen op basis van lokale opvattingen, cultureel-religieuze overwegingen of morele waarden is dan ook niet toegestaan. Evenmin kan een nulbeleid worden gevoerd ten aanzien van thuisprostitutie, omdat de nuloptie daar geen betrekking op heeft.

Regels uitoefenen seksbedrijf in de gemeente

Bij gemeentelijke verordening kunnen regels worden gegeven over het uitoefenen van een seksbedrijf in de gemeente (artikel 10 lid 2). De omvang van de bevoegdheid van de gemeenteraad om regels te stellen over haar huishouding staat niet ter discussie. Gemeentebesturen kunnen hun autonome verordenende bevoegdheid aanwenden om nadere eisen te stellen aan in de gemeente werkzame prostituees op basis van artikelen 121 en 149 Gemeentewet. Hieronder vallen onder andere aanvullende regels over de voor publiek waarneembare wijze waarop een in die gemeente werkzame prostituee haar werkzaamheden inricht. Zo kunnen regels worden opgesteld om zichtbare vormen van prostitutie, zoals raamprostitutie, maar ook het gebruik van reclameborden en aanplakbiljetten te beperken. Ook is het denkbaar dat niet-bedrijfsmatige thuisprostitutie aan een vergunning wordt gebonden en ook dat een lokale registratieplicht voor prostituees wordt ingevoerd. Gemeentebesturen kunnen niet eenzijdig grenzen stellen aan de huurprijzen van exploitanten voor hun kamers.

Vrije weigerings- en intrekkingsgronden vergunning

De Wrp geeft een aantal gronden op basis waarvan gemeentebesturen de vergunning kunnen weigeren of intrekken (artikelen 15 lid 1 en 18 lid 1). Daarnaast kunnen bij gemeentelijke verordening aanvullende gronden voor de weigering of intrekking van de vergunning worden gesteld, ter bescherming van de openbare orde, de woon- en leefomgeving of de veiligheid en de gezondheid van prostituees of klanten (artikelen 15 lid 2 en 18 lid 2). Gemeentebesturen kunnen op basis van lokale omstandigheden en belangen een lokale kleur aan het prostitutiebeleid geven en daardoor maatwerk leveren. In dit kader bestaat er democratisch gelegitimeerde, speelruimte voor gemeenten. Ook in dit geval kan geen beroep worden gedaan op religieuze of culturele criteria.

Overige mogelijkheden lokale invulling prostitutiebeleid

Ten slotte opent de Wrp de mogelijkheid voor gemeentebesturen om over twee andere onderwerpen regels te geven. Ten eerste kunnen bij gemeentelijke verordening regels worden gesteld over de wijze van indiening van de aanvraag en de procedure bij verlening van de vergunning (artikel 12 lid 3). Daarnaast kan het gemeentebestuur regels geven met betrekking tot de inhoud van het bedrijfsplan waarover een prostitutiebedrijf op grond van de Wrp dient te beschikken en waarin onder andere wordt beschreven welke maatregelen de exploitant treft ter bescherming van de gezondheid, de veiligheid en het zelfbeschikkingsrecht van de prostituee (artikel 24 lid 2).

Discussie en conclusie

Wanneer het wetsvoorstel Wijziging van de Wrp tot wet wordt verheven hebben gemeentebesturen niet langer de bevoegdheid om prostitutie naar eigen goeddunken te reguleren. De Wrp introduceert een verplicht en uniform vergunningstelsel, waardoor veel eisen landelijk gelijkgetrokken worden. De uitgangssituatie in het prostitutiebeleid in iedere gemeente is dan hetzelfde. Dit moet onder meer verplaatsing van prostitutie voorkomen.

Uit de voorgaande paragraaf blijkt echter dat gemeentebesturen na invoering van de Wrp de mogelijkheid hebben onderdelen van het prostitutiebeleid zelf in te vullen. Zij hebben de vrijheid om het kader voor vergunningverlening op enkele terreinen aan te vullen en nader te specificeren op grond van lokale omstandigheden en belangen. Wanneer gemeenten van deze vrijheid gebruik maken, zal dat onvermijdbaar toch nog leiden tot verschillen in het lokale prostitutiebeleid.

Deze verschillen zullen het grootst zijn tussen gemeenten waar een nul- dan wel een maximumbeleid wordt gevoerd en gemeenten waar dit niet gebeurt. Hoewel dit beleid slechts kan worden gevoerd ter bescherming van de openbare orde, de woon- en leefomgeving of de veiligheid en de gezondheid van prostituees of klanten, heeft dit tot gevolg dat in sommige gemeenten prostitutiebedrijven en andere seksbedrijven niet of slechts beperkt in aantal zullen zijn toegestaan, terwijl dit in andere gemeenten niet of in mindere mate het geval zal zijn.

Het al dan niet toestaan van prostitutiebedrijven en het hanteren van een maximumbeleid ten aanzien van andere seksbedrijven heeft daarentegen geen invloed op de inhoudelijke voorwaarden die gesteld worden aan het uitoefenen van dergelijke bedrijven. Deze komen pas aan de orde wanneer een gemeentebestuur wordt geconfronteerd met een vergunningaanvraag voor het uitoefenen van een seksbedrijf. Bij de beoordeling of een vergunning moet worden verleend en zo ja, onder welke voorwaarden is het gemeentebestuur namelijk gehouden de formeel wettelijke eisen van de Wrp in acht te nemen.

Ook een aantal van deze eisen kunnen evenwel door gemeentebesturen aangevuld en uitgewerkt worden. De Wrp bepaalt de gronden die tot weigering of intrekking van de vergunning kunnen leiden. Gemeentebesturen zijn echter niet verplicht om tot intrekking van de vergunning over te gaan wanneer een dergelijke situatie zich voordoet. Wanneer een situatie in de ene gemeente aanleiding is voor weigering of intrekking van de vergunning en in een andere niet, leidt dit logischerwijs tot verschillen in het gemeentelijke prostitutiebeleid.

Gemeentebesturen kunnen daarnaast van elkaar afwijkende regels toepassen op het uitoefenen van een seksbedrijf, aanvullende weigerings- of intrekkingsgronden hanteren of extra eisen stellen aan het bedrijfsplan. Zo kan in de ene gemeente aan de prostituee een plicht tot registratie of het voeren van een intakegesprek met een gemeenteambtenaar worden opgelegd, terwijl een andere gemeente daar niet toe overgaat. Dit is een aanmerkelijk verschil in de regulering van prostitutie in de betreffende gemeenten.

Alles overziend zal de uitgangspositie bij de regulering van prostitutie in iedere gemeente hetzelfde zijn indien het wetsvoorstel Wijziging van de Wrp wordt aangenomen. Verschillen in het lokale prostitutiebeleid zijn echter onvermijdelijk, omdat gemeenten ook dan de mogelijkheid hebben om enkele voorwaarden en wettelijke kaders zelf nader uit te werken en in te vullen. Van echte uniformiteit is derhalve maar beperkt sprake. Deze vrijheid van gemeentebesturen staat dan ook op gespannen voet met het doel van het uniforme vergunningstelsel. Dat de Wrp noodzakelijk is om verplaatsing van de prostitutie te voorkomen is met andere woorden geen valide argument voor de wetgever om deze problematiek aan zich te trekken.

Meer weten?

Op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leert u van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor uw uitvoeringspraktijk.

Op de opleiding regisseur mensenhandel leert u hoe u misstanden van mensenhandel waar mogelijk voorkomt en met ketenpartners aanpakt.