Democratische toezicht onder druk

Prof. mr. J.G. Brouwer, hoogleraar Algemene rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen, directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid en mr. A.J. Wierenga, rechtswetenschapper (noodrecht-specialist) bij Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid – Rijksuniversiteit Groningen delen hun visie!

Beperking grondrechten

Bij een noodsituatie horen doorgaans ingrijpende maatregelen. Zo ook dit keer. De vigerende noodverordeningen beperken een veelheid van onze grondrechten: het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer door een verbod op het ontvangen van bezoek in zorginstellingen en bij ons thuis (zie deel 9), het recht om te vergaderen en te demonstreren, de vrijheid van godsdienst en levensbeschouwing en de vrijheid van onderwijs (zie deel 6). Ook op het verdragsrechtelijk beschermde eigendomsrecht wordt fors inbreuk gemaakt. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wees hier onlangs nog op: ondernemers zijn niet in staat om hun eigendom en talent in te zetten voor het verdienen van een boterham.

Totstandkoming maatregelen

Ingrijpende maatregelen zijn echter eigen aan een noodsituatie. Daar hoort ook bij dat maatregelen per direct moeten worden genomen en dat de democratische spelregels derhalve onder druk staat. Dit geldt ook in de coronacrisis. Bij de totstandkoming van de maatregelen is geen democratisch gekozen orgaan als een parlement of een raad betrokken. Ze worden opgesteld en uitgevaardigd door een bij Koninklijk Besluit benoemde voorzitter van de veiligheidsregio naar aanleiding van een Aanwijzing van de minister van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS). Deze getrapte regelgeving is een trouvaille van de minister van VWS die niet geheel op toeval berust.

Wet publieke gezondheid (Wpg)

De Wet publieke gezondheid (Wpg) bepaalt dat de minister van VWS leiding geeft aan de bestrijding van een infectieziekte als COVID-19. In dat verband kan hij aan de voorzitter van de veiligheidsregio opdragen hoe de bestrijding ter hand te nemen, waaronder begrepen het opdragen tot het toepassen van de maatregelen zoals die in hoofdstuk V van de Wet publieke gezondheid staan. In dat hoofdstuk staan bevoegdheden voor de voorzitter op basis waarvan die maatregelen kan nemen ten aanzien van met een infectieziekte besmette personen dan wel personen die ervan ‘verdacht’ worden besmet te zijn (zie deel 1).

Wet veiligheidsregio’s

In het geval van COVID-19 zijn er echter maatregelen nodig ten aanzien van ook en vooral gezonde mensen, bijvoorbeeld ter zake van ‘social distancing’. En laten nu die voorzitters van de veiligheidsregio op grond van art. 39 Wet veiligheidsregio’s over een bevoegdheid te beschikken om algemeen verbindende voorschriften uit te vaardigen. Dat is de algemene en open noodverordeningsbevoegdheid die hij van de burgemeesters in zijn regio heeft overgenomen nu het om crisis van meer dan plaatselijke betekenis gaat. En die gelegenheidsoplossing wordt nu uiterst ruimhartig benut.

Het is alleszins waarschijnlijk dat deze constructie langdurig toegepast gaat worden in de coronacrisis. De inmiddels aangekondigde spoedwet die hieraan een einde moet maken, zal niet van de ene op de andere dag tot stand komen. Er zijn veel principiële beslissingen te nemen en daarmee zal het parlement niet zonder zorgvuldige gedachtewisseling instemmen. Boze tongen beweren zelfs dat het coronavaccin er eerder is dan de wet. Kortom, een reden om stil te staan bij het democratische gehalte van deze wonderlijke constructie.

Ministeriële verantwoordelijkheid

Op de door de minister van VWS in de Aanwijzing gevorderde maatregelen is de gewone ministeriële verantwoordelijkheid van toepassing en derhalve kan het parlement invloed uitoefenen op de inhoud ervan. De minister van VWS geeft overigens invulling aan zijn bevoegdheid na onder meer adviezen van het Outbreak Management Team (OMT) en besluitvorming in de Ministeriële commissie crisisbeheersing (Mccb). De Mccb besluit over het geheel van maatregelen en voorzieningen met het oog op een samenhangende aanpak ter voorkoming van verdere verspreiding van het coronavirus en de maatschappelijke impact hiervan. Daarin spelen ook de premier en de minister van J&V een belangrijke rol, die we dan ook regelmatig in debat met de Tweede Kamer zien.

Gebrek democratische controle

De democratische controle door de Tweede Kamer functioneert door de corona-restricties echter niet in volle omvang. Bovendien blijft het debat in de Tweede Kamer beperkt tot de inhoud van de Aanwijzing die de minister geeft. De Kamer heeft geen invloed op hoe de 25 voorzitters van de veiligheidsregio’s de noodverordening daadwerkelijk inhoud geven.

Een noodverordening afkomstig van de burgemeester dient in de eerst volgende vergadering door de gemeenteraad bekrachtigd te worden. Weliswaar is het maar één keer in de geschiedenis voorgekomen dat een noodverordening niet werd bekrachtigd. Dat neemt echter niet weg dat er kritische vragen aan de burgemeester kunnen worden gesteld. Overigens is dat wel vaak mosterd na de maaltijd, de noodverordening is dan meestal al ingetrokken. In een noodsituatie die lang duurt, zoals bijvoorbeeld tijdens de vuurwerkramp en de nasleep daarvan in Enschede, ligt dit anders. En dat is en zal ook het geval zijn in de coronacrisis. Sterker nog, waarschijnlijk wordt dit de langst durende crisis waarin gebruik wordt gemaakt van de noodverordening.

Art. 39 Wet veiligheidsregio’s (Wvr) verklaart deze bekrachtingsprocedure bij noodverordeningen van een voorzitter van een veiligheidsregio echter niet van toepassing. Dat kan ook niet anders, er is geen orgaan van gekozen volksvertegenwoordigers dat rechtstreeks controle op de voorzitter van de veiligheidsregio kan uitoefenen. Dit maakt dat de noodverordeningen vrijwel onaantastbaar zijn, terwijl het om ingrijpende grondrechten beperkende maatregelen gaat en de kwaliteit van de vigerende noodverordeningen onder de maat is.

Het gebrek aan democratische controle is des te nijpender als voorzitters in hun noodverordening verder gaan dan waartoe de Aanwijzing van de minister hen verplicht. Soms is dat het geval. Hierin is de reden gelegen dat de noodverordeningen onderling van elkaar afwijken, niet alleen qua tekst en formulering, maar ook in de mate waarin ze ingrijpen in de samenleving. Ook zien we verschillen in de handhavingsprotocollen in de verschillende veiligheidsregio’s. Voorzitters conformeren zich niet klakkeloos aan de door minister gegeven instructie, zoals uitgewerkt in een door het veiligheidsberaad opgestelde modelverordening.

Om enkele voorbeelden te geven: in de meeste noodverordeningen van 29 april wordt het weer toegestaan om op bezoek te gaan bij bewoners van een zorginstelling, althans na toestemming van het beheer. In een enkele noodverordening zien we echter dat er nog steeds een categorisch verbod geldt. In eerdere noodverordeningen stond een verbod op samenkomsten dat ook gold in woningen. In de noodverordening van veiligheidsregio Gelderland-Midden werd een uitzondering gemaakt voor ‘normaal huiselijk bezoek’.

Of de voorzitters gerechtigd zijn af te wijken van de opdracht van de minister van VWS, is straks zeker een punt voor discussie. Vooralsnog stellen wij ons op het standpunt dat dit niet is toegestaan. De minister van VWS heeft immers de leiding volgens art. 7 Wet publieke gezondheid bij de bestrijding van een infectieziekte uit groep A. Maar wat nu als de minister de opdracht verstrekt een inconstitutionele noodverordening uit te vaardigen en het parlement zich daartegen niet verzet? Het is een interessante staatsrechtelijke vraag waarop het antwoord nog niet eenvoudig is te geven. Het antwoord op die vraag staat overigens los van de rechtsgeldigheid van een zodanige noodverordening. Over een en ander zullen straks ook de voorzitters van de veiligheidsregio’s dienen te worden bevraagd.

Overigens kan de regering het afwijken van de Aanwijzing eenvoudig een halt toe roepen. Zij kan de staatsnoodrechtelijke bepaling van art. 54 Wvr (ook separaat, buiten een noodtoestand) inwerkingstellen. Hierdoor wordt de Minister van Justitie en Veiligheid bevoegd om de noodverordeningsbevoegdheid van de burgemeester of voorzitter uit te oefenen. Zowel de keuze van de maatregelen als de implementatie daarvan zou dan in handen van de regering komen te liggen. Het parlement krijgt dan een sterkere positie doordat het directe invloed kan uitoefenen op de inhoud van de noodmaatregelen als ook op de voortduring van deze bijzondere constructie. Dat zal ongetwijfeld ook zijn effect hebben op de democratische verantwoording van de inhoud van de maatregelen aan de Tweede Kamer.

Het gemis aan democratische controle doet zich ook gevoelen bij de uiteenlopende manieren waarop voorzitters omgaan met hen in de noodverordening toegekende bevoegdheden. Bijvoorbeeld om al dan niet ontheffing te verlenen voor erehagen bij uitvaarten. Het maakt voor nabestaanden nogal een verschil in welke veiligheidsregio van hun dierbare afscheid moet worden genomen. Een ander voorbeeld is het gebruik van de bevoegdheid om de toegang tot een gebied te ontzeggen omdat de verwachting is dat zich daar veel bezoekers zullen verzamelen die zich niet in lijn met de infectieziektebestrijdingsmaatregelen kunnen of zullen gedragen. De voorzitter van de veiligheidsregio Gelderland-Zuid ontzegde motorrijders de toegang tot grote gebieden van zijn regio tijdens een zonnig weekend. Het zou wandelaars op smalle paden in de verdrukking brengen waardoor het bewaren van de nodige afstand in gedrang zou komen. De voorzitter van de veiligheidsregio Gelderland-Midden dacht daar evenwel anders over. Daar waren motorrijders wel welkom.

Zijn de voorzitters dan helemaal autonoom in het opstellen van een noodverordening en de toepassing van hierin toegekende bevoegdheden? De voorzitter van de veiligheidsregio kan op grond van artikel 39 lid 4 Wvr geen besluiten nemen zonder het regionaal beleidsteam (RBT) te raadplegen, behoudens gevallen van spoed. Dit team bestaat uit de betrokken burgemeesters van de gemeenten die deel uitmaken van de desbetreffende regio. Een burgemeester kan schriftelijk bezwaar maken, indien de voorzitter een besluit neemt dat naar zijn oordeel het belang van zijn gemeente onevenredig schaadt. Een burgemeester die in het regionaal beleidsteam onvoldoende opkomt voor de belangen van zijn gemeente, kan daarop worden aangesproken door zijn raad op grond van zijn algemene verantwoordingsplicht uit art. 180 Gemeentewet.

Er is ook een vorm van democratische controle op de voorzitter van de veiligheidsregio. Die procedure vindt echter pas plaats na afloop van de crisis. Hij is op grond van art. 40 Wvr verplicht achteraf aan de betrokken gemeenteraden verslag te doen over het verloop van de crisis en zijn besluiten in het RBT te dien aanzien. Daarbij maakt hij melding van eventuele bezwaren van burgemeesters. Over dit verslag kunnen schriftelijk vragen worden gesteld door de gemeenteraden (artikel 40 lid 2Wvr). Naast het schriftelijke verslag, kan de voorzitter van de veiligheidsregio door de raad worden verzocht om mondelinge inlichtingen te verschaffen over de besluiten die hij heeft genomen (artikel 40 lid 3 Wvr).

De gemeenteraad kan daarmee ook een oordeel vormen over het optreden van de voorzitter van de veiligheidsregio. Indien een gemeenteraad – na toelichting door de voorzitter – bedenkingen heeft over het optreden van de voorzitter van de veiligheidsregio, kan de raad zijn standpunt ter kennis brengen van de Minister van Justitie en Veiligheid. Dit geschiedt door tussenkomst van de Commissaris van de Koning, die daarbij zijn eigen visie op de genomen besluiten geeft (art. 40 lid 4 Wvr). Vervolgens is het aan de minister om een oordeel te geven over de wijze waarop de voorzitter van de veiligheidsregio van zijn bevoegdheden heeft gebruikgemaakt. Een negatief oordeel zou van invloed kunnen zijn op zijn positie.

Alles overziende, kunnen we niet anders dan vaststellen dat het droevig is gesteld met de democratische controle op de genomen maatregelen. En dat terwijl de mate van ingrijpen in de samenleving zijn weerga niet kent in de geschiedenis. Dat stemt tot nadenken over hoe dit in de toekomst beter kan.

Meer weten?

• Op www.openbareorde.nl lees je de laatste ontwikkelingen waarover prof. mr. J.G. Brouwer en mr. A.J. Wierenga schrijven.
• Tijdens de cursus (Nood)bevoegdheden, rampenbestrijding & crisisbeheersing leer je de juiste bevoegdheden inzetten voor het handhaven van de openbare orde en veiligheid in jouw gemeente.
• Tijdens de opleiding Beleidsmedewerker Openbare Orde en Veiligheid leer je een lokaal integraal veiligheidsbeleid opstellen voor jouw gemeente.
• Tijdens de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leer je van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor jouw uitvoeringspraktijk.
• Tijdens de cursus APV & Bijzondere Wetten leer je welk juridisch instrumentarium je tot jouw beschikking hebt om de leefbaarheid en veiligheid in wijken en buurten te waarborgen.
• Tijdens de opleiding Integraal toezichthouder handhaving leer je hoe je het toezicht en de handhaving organiseert in jouw gemeente.
• Tijdens de cursus Bestuursrechtelijk handhaven leer je hoe je misstanden in jouw gemeente voorkomt dan wel bestrijdt.
• Tijdens de cursus Crisismanagement in de praktijk leer je hoe jij je voorbereidt op een mogelijke crisis of ramp die zich kan voordoen.