Gezagsverhoudingen in de nieuwe Politiewet 2012: reparatie geboden

Door Peter Noordanus, burgemeester van de gemeente Tilburg en spreker op het congres Nationale Politie.

In de wijziging van de Politiewet strekkende tot de invoering van de nationale politie (Politiewet 2012), krijgt de lokale gezagsdriehoek een expliciete plek in de wet (art. 13). De wetgever ziet dit als een van de waarborgen voor de lokale verankering van de nieuwe politieorganisatie. Het beeld dat in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp van de driehoek gegeven wordt is er een van de klassieke lokale driehoek met een burgemeester verantwoordelijk voor de openbare orde, een officier van justitie verantwoordelijk voor de strafrechtelijke handhaving en een politiechef, die als mondig opdrachtnemer op de beide verantwoordelijkheidsvelden moet zorgen voor een adequate politie-inzet. Dit beeld dekt allang niet meer de werkelijkheid.

Er zijn tenminste twee ontwikkelingen die maken dat die klassieke positie anders is komen te liggen. De gedeelde wens van parijen in de driehoek om integraal te werken doet nieuwe vragen rijzen rond de verhoudingen in de driehoek en de feitelijke inrichting van de nieuwe politieorganisatie – die overigens de regionalisering van het veiligheidsbeleid volgt – maakt dat de lokale driehoek als gezagsniveau voor prioritering van de politie-inzet minder betekenis heeft gekregen. Dit is voor mij reden om in deze bijdrage te verkennen hoe in het nieuwe bestel de driehoek of liever tripartiete gezagsverhoudingen zich zouden moeten ontwikkelen.

 

Integraal werken

Het veiligheidsbeleid heeft zich in ons land de afgelopen decennia ontwikkeld tot een van de centrale ordeningsprogramma’s in onze huidige verzorgingsstaat. Inherent daaraan is het veiligheidsbeleid verbreed en omvattender geworden. De focus op het strafrecht alleen is allang verlaten voor een zoektocht naar een optimale balans tussen preventie en repressie waar, als het om een persoonsgerichte aanpak gaat, de veiligheids- en zorghuizen een institutionele uitdrukkingsvorm zijn. En als het gaat om rechtshandhaving: ook dáár is het besef doorgedrongen dat met het strafrecht alleen criminaliteit onvoldoende kan worden teruggedrongen en dat met een omvattender aanpak, waarbij in regie ook bestuursrechtelijk en fiscaal opgetreden wordt, betere resultaten te bewerkstelligen zijn. Eén overheid tegenover de georganiseerde criminaliteit. Dit alles leidt tot een terechte roep in de hele veiligheidsketen om meer integraal te werken.

Nu is integraal werken zoiets als de zoektocht naar de graal, waarvan iedereen in de keten vindt dat deze zo snel mogelijk gevonden moet worden, maar liefst op eigen domein. Ik heb mij in de eerste jaren van mijn burgemeesterschap verbaasd over de nog steeds sterk aanwezige fragmentatie in de veiligheidsketen. Dit ondanks de door een ieder hartstochtelijk beleden noodzaak voor meer samenwerking en een integrale aanpak. Die fragmentatie vloeit niet voort uit een verschil in doelen, maar heeft alles te maken met verschil in optiek, bedrijfscultuur en met onvoldoende integrale aansturing. Ik zal dat straks met enkele voorbeelden nader adstrueren, maar maak eerst in meer algemene zin enkele toelichtende kanttekeningen.

Het belang van de opsporing (optiek) maakt vaak dat zaaksinformatie niet gedeeld wordt met andere ketenpartners. En bedrijfscultuur: lang niet alle gemeenten hebben een veiligheidsdirectie of afdeling die mee kan (en wil) in een integrale (veiligheids)aanpak en zijn in hun organisatie en mindset zo georganiseerd dat ze mee kunnen en willen in integrale sanctionering. En als het over aansturing gaat: netwerksturing wordt in ons land vaak opgevat als overleg met partners. Het ontbreekt, om het eens in bestuurskundige termen te zeggen, aan knooppunten in de netwerken waar met gezag koers kan worden bepaald en knopen kunnen worden doorgehakt. Mijn pleidooi is die knooppunten systematisch tot stand te brengen en kracht te geven, zodat integraal werken – de welwillendheid voorbij – in een fase 2.0 ook steviger bevorderd wordt.

 

Schaalniveaus

Er is een tweede element dat tot het verder doordenken van gezagsverhoudingen in het nieuwe politiebestel noopt. Dat is de terechte en onvermijdelijke schaalvergroting die in de nieuwe politieorganisatie de facto al heeft plaats gevonden en in het (concept-) inrichtingsplan van de nationale politie in organisatietermen wordt geconcretiseerd. Dit concept-inrichtingsplan voorziet – voor zover hier relevant – in: robuuste basisteams, grotere districten en tien grote regionale eenheden met daarbij een landelijke eenheid: de huidige KLPD. De robuuste basisteams, waarin wordt uitgegaan van integrale taakuitvoering en voorzien is in (beperkte) opsporingscapaciteit en een sterkere wijkagentfunctie, kunnen zeker leiden tot versterking van het lokale gezag, zij het dat (kleinere) gemeenten samen één basisteam zullen moeten delen.

De nieuwe (grotere) districten vormen een tweede belangrijk schaalniveau in de nieuwe politieorganisatie. Dáár is flex-capaciteit beschikbaar, die ingezet kan worden voor urgente en onverwachte zaken. Daar is ook steviger opsporingscapaciteit gedacht. Als het gaat om nieuwe ‘knooppunten’ voor integraal werken en afstemming tussen bestuur, openbaar ministerie en politie, verwacht en hoop ik dat juist dáár op districtsniveau een stevig zwaartepunt in het feitelijk werk zal komen te liggen. De zorg- en veiligheidshuizen – sleutel bij een persoonsgerichte aanpak – zijn ook vaak op dit schaalniveau georganiseerd. Een zinnige evenementenprogrammering met de daarbij behoren politie-inzet hoort bijvoorbeeld ook op dat schaalniveau thuis. En zaakselectie – als het niet om ‘high-impact-crime’ gaat – kan in het perspectief van een integrale aanpak ook het best op het niveau van het district plaatsvinden. Kleinigheid: de bestuurlijke organisatie is vaak niet op de districtelijke schaal toegesneden. En de nieuwe Politiewet 2012 kent niet zoiets als een gezags districtsdriehoek, die hier als knooppunt zou kunnen dienen.

 

Regio en landelijk

Op het niveau van de nieuwe regionale eenheden – de tien nieuwe regionale korpsen – is er in de nieuwe wet wel de rol van de regioburgemeester geregeld (art. 1) en is voorzien in een overlegconstructie over een aantal kwesties tussen regioburgemeester, hoofdofficier van justitie en de politiechef van de betrokken regionale eenheid (art. 41). Het is de nucleus van een gezagsdriehoek, die zich op dat niveau kan ontwikkelen. Die ontwikkeling is ook nodig,  omdat juist op dat schaalniveau zich in jaarplannen en in het praktische werk door het jaar heen ook belangrijke vraagstukken van capaciteitstoedeling voor zullen doen, waarover in tripartiete verband zal moeten worden beslist. En ook hier speelt de kwestie van zaakselectie en het organiseren van een integrale aanpak via de stuur- en weegploegen die op dat schaalniveau voorzien zijn. Die stuur- en weegploegen moeten in een gezagsdriehoek op het niveau van de nieuwe regionale eenheden hun verankering vinden. De RIEC’s, bedoeld om gemeenten in hun aanpak van criminaliteit te ondersteunen en platform zijn voor een gezamenlijk informatieplein als het gaat om de in de stuur- en weegploegen aan de orde zijnde ‘high-impact-crime’-zaken, zijn ook op dit schaalniveau georganiseerd.

Dan is er nog het landelijke niveau. Het gat wat daar op tripartiete verhoudingen in het nieuwe politiebestel zat, is tijdens de wetsbehandeling gerepareerd met de toezegging van de minister om een tripartiete overleg te faciliteren en daarmee – als het gaat om het bestuur van de nationale politie – te zorgen voor evenwichtiger verhoudingen.

 

Relevantie versterking gezagsknooppunten

Wat is het belang van het sterker maken van de gezagsknooppunten op de verschillende bestuursniveaus? Ik noemde al het belang van het verstevigen van de door een ieder gewenste integrale aanpak. Dat kan alleen als op het relevante schaalniveau repressie en preventie adequaat met elkaar verbonden worden. En informatievoorziening, daadwerkelijk optreden en integraal sanctioneren binnen de overheid voldoende bij elkaar wordt gebracht. Dat kan per definitie niet altijd op nationaal niveau. En als er dan strategisch, tactisch of operationeel keuzes gemaakt moeten worden, moet daarvoor ook een platform zijn dat gelegitimeerd tot handelen aanzet. Een platform zijn dat ‘power to act’ heeft. En dat allemaal in een situatie dat de nieuwe politieorganisatie – gewild of ongewild – een zuigkracht naar boven zal organiseren.

Dat dit laatste zal gebeuren is geen vraag. De combinatie van nationale media-aandacht voor lokale incidenten en een incident-gericht parlement zal daarvoor zorgen, maar daarnaast is in een hiërarchisch opgebouwde organisatie de neiging van subalternen om naar boven te kijken onbedwingbaar en de neiging van de hogere legerleiding om met landelijke richtlijnen lokaal (inhoudelijk) zaken voor te gaan schrijven onweerstaanbaar. Dat laatste is overigens niets nieuws. Ook in de huidige situatie wordt (op rijksniveau) gegrossierd in taskforces en adviezen voor aanpakken op allerhande terreinen.De instructies rond de thuissituatie bij het EK-voetbal is hiervan een recent hilarisch voorbeeld. Je kunt het eens zijn met het streven van de politie om een lerende organisatie te zijn en best practises uitwisselbaar te maken. Maar je moet ook steeds in de gaten houden dat nationale instructies niet te dwingend worden opgevat en – gelet op het voorbeeld – niet leiden tot óversturing op een probleem dat – als het zich al voordoet –  zich zeer gedifferentieerd zal manifesteren als een lokaal openbare-ordevraagstuk. Een vraagstuk dat zich, gelet op de droeve prestaties van onze nationale voetbaltrots, overigens niet voordeed. Één ding is zeker: bij een echte nationale politie zal dit streven om nationale richtsnoeren te formuleren alleen maar groter worden en de neiging in de politieorganisatie zich daaraan te conformeren ook.

 

Effectiviteit

Ik vind dat ongewenst en het gaat mij daarbij niet om een machts- of gezagskwestie, maar om een kwestie van effectiviteit. Er is één belangrijke wetmatigheid in het werken aan veiligheid: hoe verder je van het probleem staat, hoe makkelijker de oplossing is. Laat ik dat illustreren met de aanpak van (criminele) jeugdgroepen. Die worden in de huidige situatie via een ontoereikende landelijke systematiek (Beke-methodiek) geregistreerd. Dat gebeurt op straatniveau: door de wijkagent van dienst. Dit leidt tot lijsten en – sinds minister en Tweede Kamer jeugdcriminaliteit tot een deel van hun missie gemaakt hebben – tot een poging tot nationaal programmamanagement. Nationale coördinatoren bevragen de huidige korpsen, er worden lijsten gemaakt en de geaggregeerde informatie belandt uiteindelijk bij de minister en de nationale volksvertegenwoordiging. In de lokale werkelijkheid zijn jeugdgroepen qua samenstelling fluïde en is de grens tussen overlastgevend en crimineel dun. Dus wat vandaag een overlast gevende groep is, kan morgen een criminele groep zijn. En overigens ook omgekeerd. Wat ook hier nodig is, is een integrale aanpak waar doorgepakt wordt bij crimineel gedrag, maar ook dwingender met ouders gepraat wordt, met de jongeren zelf uiteraard contact gezocht wordt, maar daarnaast geacteerd wordt met territoriale en persoonsgerichte juridische instrumenten (samenscholingsverbod, gebiedsverbod, etc.). Verantwoordelijkheden in lokaal driehoeksverband vloeien daarbij in elkaar over. En als ergens programmasturing nodig is, dan dat is daar: op lokaal niveau. Ketensturing dáár versterken en een integrale aanpak bevorderen lijkt mij en stuk effectiever dan tot mislukken gedoemd (nationaal) programmamanagement dat zich richt op het verkeerde schaalniveau, dat wil zeggen de huidige regionale politiekorpsen.

 

Netwerksturing

Wat ik probeer duidelijk te maken heeft alles te maken met het onvermogen in het openbaar bestuur om effectieve concepten voor netwerksturing te ontwerpen. De vorming van de nationale politie is een – door mij overigens onderschreven – antwoord op het gebrek aan effectiviteit – beheersmatig én inhoudelijk – in de samenwerking binnen de republiek van de zesentwintig onverenigde politiekorpsen. De grootste valkuil de komende tijd is te denken dat met centralisatie en een klassieke hiërarchisch ingerichte Weberiaanse organisatie de problemen zijn opgelost. Dat zal niet gebeuren. De echte opgave zal worden de voordelen van één centraal geleide politieorganisatie te combineren met intelligente netwerksturing op de verschillende schaalniveaus. Alleen dan ontstaat er qua veiligheid echt winst en – by the way – alleen dan wordt voorkomen dat met het beheer ook het gezag over de politie verder mee centraliseert.

Waar gaat het nu bij netwerksturing in het veiligheidsdomein om? Doel van netwerksturing is relevante ketenpartners te brengen tot een eenduidige en coherente in tijd afgestemde aanpak van een veiligheidsprobleem. Het object van netwerksturing kan een persoon of groep van personen zijn, een fenomeen, bijvoorbeeld georganiseerde criminaliteit, hennephandel enzovoort, of ook een gebied. Het kan ook gaan om een combinatie van deze invalshoeken: zie het boven gegeven voorbeeld van criminele/overlastgevende jeugdgroepen. De maatregelen die met netwerksturing beoogd worden, kunnen vervat worden in een programma. Ketenpartners ‘binden’ aan één gezamenlijk programma (programmasturing) is een van de middelen/instrumenten voor netwerksturing.

Voor netwerksturing is de generieke gereedschapskist voor procesmanagement relevant. Hoe richt je de netwerkorganisatie in? Hoe organiseer je een gezamenlijke informatiehuishouding? Hoe kom je tot een gezamenlijk gedragen programma? Wie is verantwoordelijk voor implementatie van welk onderdeel? Wie is verantwoordelijk voor voortgangsbewaking? Wat te doen bij stagnatie en bij conflicten enzovoort, enzovoort? In de veiligheidsketen is dit procesmanagement bepaald niet eenvoudig. Denk bijvoorbeeld aan focus- en cultuurverschillen in een veiligheid- en zorghuis, maar ook aan het verschil in oriëntatie in de ‘klassieke’ lokale driehoek. De kwestie is: hoe kunnen we ondanks die hoge moeilijkheidsgraad de effectiviteit van netwerksturing in het veiligheidsdomein vergroten?

 

Uitvoeringstekort

Het gaat bij netwerksturing in essentie om horizontaal bestuur. Ketenpartners staan – in ieder geval in veel gevallen – niet in een hiërarchische positie ten opzichte van elkaar. Je kunt nog in de klassieke tripartiete verhoudingen in het politiebestel spreken van een opdrachtgever/opdrachtnemer-relatie tussen openbaar bestuur/OM enerzijds en de politie anderzijds, maar in de praktijk – als het gaat om prioritering van schaarse inzet – gaat het om een discours tussen professionals op basis van gelijkwaardigheid. En ook in een persoonsgerichte aanpak via een zorg- en veiligheidshuis zal  het – zelfs als de voorziene doorzettingsmacht van de burgemeester in de zorg- en welzijnssector (ooit) in de Gemeentewet zijn beslag gekregen heeft – niet anders gaan. Een stok achter de deur is er om niet gebruikt te worden, maar is relevant om in de tijd wel (tijdige) oplossingen te kunnen forceren. Want dat is denk ik het probleem van de (huidige) ketensamenwerking: er is een grote bereidheid om samen te werken – zie alleen al de baaierd aan convenanten in de veiligheidssector – maar als het gaat om waar maken en om operationaliseren en tijdig leveren is er een groot uitvoeringstekort.

De methode om dat uitvoeringstekort te reduceren ligt voor mij in het creëren van heldere gezagsknooppunten, die bronpunten kunnen zijn voor leiderschap in de keten, waar naartoe kan worden geëscaleerd als er conflicten/vastlopers zijn en die als opdrachtgever kunnen fungeren voor (integrale) programma’s in de keten. En waar het dan moet gaan is dat die programma’s met de achterliggende veiligheidsproblemen op het juiste schaalniveau worden weggelegd en vervolgens met zichtbaar leiderschap worden opgepakt. En dan zou het overigens wel helpen – qua doorzettingsmacht – als lokaal/regionaal zorg – en welzijnsinstellingen via de algemene doorzettingsmachtbepaling in de Gemeentewet, maar ook via de financiële koorden (decentralisatie jeugdzorg en WMO) zonodig beter bij de les gehouden zouden kunnen worden. En het zou daarbij ook bepaald helpen als de Politiewet 2012 – consequenter dan vooralsnog gebeurd is -– die nieuwe gezagsknooppunten zou benoemen en instrumenteren.

 

Drie voorbeelden

Ik wil die zoektocht naar nieuwe knooppunten en het versterken van ketenleiderschap met enkele voorbeelden illustreren. Die voorbeelden gaan over het schaalniveau waarop dat nieuwe ketenleiderschap geïnstalleerd moet worden, maar ook over de mate waarin integrale werken daarmee kan worden bevorderd of juist teniet kan worden gedaan.

 

Eerste voorbeeld

Mijn eerste voorbeeld betreft de Taskforce bestrijding georganiseerde criminaliteit Noord-Brabant, die ik sinds anderhalf jaar samen met de DG Veiligheid van het ministerie van Veiligheid en Justitie mag leiden. Ik beschouw de achtergrond van de instelling van deze taskforce als bekend. Om effectief te kunnen werken zijn in het kader van die taskforce drie concepten uitgewerkt. Een gezamenlijk informatieplein onder de hoede van de beide (gebundelde) RIEC’s, een gezamenlijk Brabant overspannend commandocentrum – eigenlijk een stuur- en weegploeg nieuwe stijl – en een afpakteam bedoeld om integraal ontnemen te faciliteren. Dat Brabant-brede commandocentrum bleek echter al gauw te hoog gegrepen te zijn. Het leidde tot overcoördinatie, dubbeling in overlegstructuren en commitmentverlies in de keten, in plaats van flow in de operatie. Anticiperend op de nieuwe politieorganisatie en de nieuwe rechtelijke kaart is daarom besloten daarop aan te sluiten en voor de zaakselectie de daar ontwikkelde stuur- en weegploegen te benutten. Voordeel: in plaats van abstracte coördinatie en leiderschap op afstand kan de gezagsdriehoek op het niveau van de nieuwe regionale eenheden met zichtbaar leiderschap in de lead komen, niet alleen bij de zaakselectie maar ook bij het integraal ontnemen.

 

Tweede voorbeeld

En tweede voorbeeld is de top-X aanpak. In de regio Midden- en West Brabant wordt net zoals elders in ons land deze Amsterdams geïnspireerde methode om de grootste stedelijke criminelen verantwoordelijk voor de “dagelijkse” criminaliteit steviger aan te pakken ook ingevoerd. Het departement van V en J dringt daar ook sterk op aan. Op het niveau van het regionale korps ontstaat vervolgens drang tot implementatie. Inhoudelijk moet evenwel de populatie van de top-X in een combinatie van (meer) dwang-en-drang van hun crimineel handelen worden afgeholpen. Het gaat in de aanpak dan ook – dat is in ieder geval mijn visie – om een steviger en intelligentere mix tussen strafrechtelijke interventies en de huidige aanpakken vanuit de veiligheids- en zorghuizen. Door strafrecht als hefboom te gebruiken zal in veel gevallen zorg moeten worden afgedwongen. Het netwerk waarbinnen deze aanpak moet worden geïmplementeerd is dus het sub-regionale netwerk: dat van de stedelijke regio’s, de afzonderlijke zorg-en veiligheidshuizen met hun (sub)regionale partners, de districtsofficier en in de nieuwe politieorganisatie de districtelijke gezagsdriehoek. Dáár moeten over het programma afspraken gemaakt worden, moeten priorteiten gesteld worden, moet verantwoording worden afgelegd enzovoort.

 

Derde voorbeeld

Ik waag me aan een derde voorbeeld. De ZSM-aanpak van het Openbaar Ministerie. ZSM staat zoals bekend voor ‘zo spoedig mogelijk’. En het idee is zo snel mogelijk afdoen van strafbare feiten. Dat gebeurt in een samenwerking van politie en OM en de traditionele justitiële ketenpartners zoals de reclassering. En het gebeurt op het niveau van de nieuwe regionale eenheden op een beperkt aantal plekken op politiebureaus . En in die twee zaken zit volgens mij een risicovolle beperking. Natuurlijk: tegen snel afdoen van zaken kun je niet tegen zijn. Maar ik ben wel bang dat de voordelen van de integrale persoonsgerichte aanpak zoals die de afgelopen jaren in de zorg- en veiligheidshuizen is ontwikkeld bij de nieuwe ZSM aanpak onder druk komen te staan. Voor de zaken die via ZSM worden afgedaan zal een integrale aanpak al gauw worden ingeruild voor een  te beperkte justitiële afdoening. Dat is een stap terug. Ik zou er zelf dan ook voor pleiten ZSM op het subregionale niveau onder verantwoordelijkheid van de (nieuwe) districtelijke gezagsdriehoek vanuit de veiligheidshuizen te organiseren.

 

Slotbeschouwing: sterke knooppunten in een effectievere keten

Wat ik met de boven aangegeven voorbeelden heb willen laten zien, is dat het met het positioneren van belangrijke (integrale) programma’s in het veiligheidsdomein op dit moment bepaald nog improviseren is. En dat improviseren heeft twee belangrijke nadelen. Allereerst komt dit de eerder besproken versterking van het leiderschap in de keten niet ten goede. Maar het is ook vanuit het oogpunt van governance geen goede zaak. Programma’s kunnen los raken van hun situationele context, ontberen duidelijk opdrachtgeverschap en missen een platform voor verantwoording. Daarin ligt voor mij het argument om in het transitie zijnde politioneel/justitiële bestel de nieuwe gezagsknooppunten explicieter te willen benoemen en kracht te geven. Om daarmee integraal werken en een effectievere ketensamenwerking te bevorderen. De reparatiewet aangekondigd bij het debat over de wijziging van de Politiewet biedt hiervoor de mogelijkheid.

In de gewijzigde Politiewet is zoals gezegd de positie van de lokale gezagsdriehoek al verankerd (art.13). De reparatiewet zal de facto ook leiden tot een nationale gezagsdriehoek. Nu de band van regioburgemeester en regionale achterban zal worden verstevigd door in een recht van voordracht te voorzien in de reparatiewet, is er niets op tegen op het niveau van de nieuwe regionale politie-eenheden ook expliciet te voorzien in een regionale gezagsdriehoek. En minstens zo belangrijk is het om datzelfde te doen op het niveau van de nieuwe districten. De op beide niveaus spelende vraagstukken rond prioriteitsstelling kunnen in deze gezagsdriehoeken worden beoordeeld. En de verantwoordelijkheid voor integrale programma’s – zoals degene die in de aangegeven voorbeelden zijn genoemd – kunnen aan een van de gezagsdriehoeken worden toebedeeld. Bestuurlijk functioneren de regionale en districtelijke gezagsdriehoeken natuurlijk niet in een vacuüm. Op het niveau van de regionale eenheden van de nationale politie is er het regionale beleidsplan (art. 39) als kader en inmiddels bijna overal een regionaal veiligheidscollege – een regionaal college nieuwe-stijl – waarin de betrokken burgemeesters zitting hebben als legitimerend platform. En op districtelijk niveau nemen de daar betrokken burgemeesters meestal aan het districtelijk afstemmingsoverleg deel. Wie de nationale politie écht lokaal en regionaal wil verankeren en integraal ketenmanagement wil bevorderen, moet mee gaan met de gedachte de besproken nieuwe gezagsknooppunten bij gelegenheid van de reparatiewet expliciet in de Politiewet te regelen.

 

Meer weten?

Op de opleiding beleidsmedewerker Openbare Orde en Veiligheid leert u hoe u samen met uw veiligheidspartners komt tot een lokaal integraal veiligheidsbeleid.

Op het congres Nationale Politie hoort u van o.a. Peter Noordanus wat de komst van de Nationale Politie betekent voor u en uw gemeente.

 

Bron: Tijdschrift voor de Politie