De vrijheid om te demonstreren in coronatijd

Grondwettelijk recht om te demonstreren ernstig onder druk

Sinds het kabinet 12 maart 2020 vergaande maatregelen nam tegen de verdere verspreiding van het coronavirus, is ook het grondwettelijke recht om te demonstreren ernstig onder druk komen staan. Verschillende groepen die demonstreerden of te kennen gaven te willen demonstreren, werd de voet dwars gezet. Voorzitters van veiligheidsregio’s beperkten, verboden dan wel beëindigden betogingen van onder meer taxichauffeurs, boeren, leden van Pegida, actievoerders van Extinction Rebellion en ook van tegenstanders van de ‘intelligente lockdown’.

Bestond hiervoor een juridische grondslag? Op deze en andere demonstratierechtelijke vragen in coronacrisistijd gaan mr. B. Roorda, universitair docent bij Rijksuniversiteit Groningen en onderzoeker bij Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid en mr. A.J. Wierenga, rechtswetenschapper (noodrecht-specialist) bij Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid – Rijksuniversiteit Groningen hieronder nader in.

Dit doen wij door in § 1 allereerst kort uiteen te zetten hoe het reguliere demonstratierechtelijke regime in Nederland is vormgegeven. In § 2 geven wij antwoord op de vraag in hoeverre het demonstratierechtelijke regime kan worden gewijzigd door middel van noodwetgeving die door enkele rechtswetenschappers wordt bepleit.[1] Vervolgens gaan wij in § 3 in op de vraag hoe het reguliere demonstratierechtelijke regime is gewijzigd met de komst van de coronacrisis. De aandacht gaat daarbij in het bijzonder uit naar de verschillende noodverordeningen die inmiddels zijn uitgevaardigd. In § 4 besteden we aandacht aan meerdere demonstratierechtelijke casus die zich in deze coronatijd tot nu toe hebben voorgedaan in onder meer Amsterdam, Den Haag, Enschede, Rotterdam, Utrecht en Zwolle. Tot slot werpen we in § 5 kort een blik over de grens en kijken we hoeveel ruimte andere landen laten aan de demonstratievrijheid tijdens de huidige pandemie.

1. Het reguliere demonstratierechtelijke kader

Het recht om te demonstreren is een fundamenteel recht. Het wordt beschermd in internationale mensenrechtenverdragen als onderdeel van het recht op vrijheid van vreedzame vergadering (zie bijvoorbeeld art. 11 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)). Met de grondwetswijziging van 1983 is ervoor gekozen om dit recht expliciet – naast het reeds bestaande recht tot vergadering – in onze Grondwet (Gw) op te nemen. Art. 9 Gw luidt sindsdien als volgt:

1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

De zinsnede ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ in art. 9 lid 1 Gw betekent dat de betogingsvrijheid kan worden beperkt, maar door een wet die afkomstig is van de wetgever, regering en Staten-Generaal gezamenlijk. Zo is het een demonstranten niet toegestaan om bord mee te dragen met daarom een racistische leus. Dat is strafbaar zijn gesteld in het Wetboek van Strafrecht. Tegen dergelijke gedragingen kan worden opgetreden door de officier van justitie en de onder hem vallende politie, ondanks dat het om een demonstrant gaat.

Volgens art. 9 lid 2 Gw mag de formele wetgever zijn bevoegdheid om beperkende maatregelen op te leggen te delegeren aan andere bestuursorganen, zoals gemeenteraad of burgemeester. Maar alleen voor zover die maatregelen zien op het beschermen van de gezondheid, het voorkomen van verkeerschaos dan wel het voorkomen of beëindigen van wanordelijkheden.

Van die mogelijkheid is gebruikgemaakt in de Wet openbare manifestaties (Wom), ook wel bekend als de Nederlandse demonstratiewet. In deze wet is aan de gemeenteraad de bevoegdheid toegekend om te verplichten dat van iedere demonstratie voorafgaand bij de burgemeester kennis wordt gegeven (art. 4 Wom). Op basis hiervan heeft iedere Nederlandse gemeente het voorafgaand kennisgeven van een demonstratie verplicht gesteld. Het dient om de burgemeester in staat te stellen om zijn taak als hoeder van de rechtsstaat naar behoren uit te kunnen oefenen. Enerzijds moet de burgemeester zich inspannen om demonstraties zoveel als redelijkerwijs mogelijk te beschermen en te faciliteren. Anderzijds heeft hij de plicht om de samenleving te behoeden voor fysieke effecten van de demonstratie die onwenselijk zijn.

Om die reden kan de burgemeester aan een demonstratie van tevoren beperkingen stellen of een verbod geven (art. 5 Wom). Tijdens een demonstratie kan hij aanwijzingen geven (art. 6 Wom) of de demonstratie beëindigen (art. 7 Wom). Een verbod alsook een beëindiging wordt gezien als een ultimum remedium en is uitsluitend toegestaan indien minder vergaande beperkende maatregelen onvoldoende soelaas bieden.

Van de bovengenoemde bevoegdheden mag de burgemeester nooit en te nimmer gebruikmaken vanwege de inhoud van de betoging.

Art. 11 Wom bedreigt het handelen in strijd met een beperking, een aanwijzing of een beëindigingsopdracht en het houden van of deelnemen aan een demonstratie zonder daarvan kennis te hebben geven met hechtenis van ten hoogste twee maanden of een geldboete van de tweede categorie (lid 1). Tegen deze overtreding kan de officier van justitie met de onder hem vallende politie optreden (lid 2).

2. Het noodrechtelijke demonstratierechtelijke kader

Het reguliere demonstratierechtelijke kader kan, indien buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken, ter handhaving van de uitwendige of inwendige veiligheid in een uitzonderingstoestand in de zin van art. 1 lid 1 Coördinatiewet uitzonderingstoestanden terzijde worden geschoven. Een uitzonderingstoestand – met andere woorden: een noodtoestand – wordt bij koninklijk besluit op voordracht van de minister-president afgekondigd (zie hierover deel 3).

Alleen tijdens de algemene noodtoestand – en dus niet bij de beperkte noodtoestand – kan bij koninklijk besluit, op voordracht van de minister-president, het regime van de Wet openbare manifestaties worden vervangen door een ander demonstratierechtelijk regime (zie art. 8 lid 1 en lijst B Coördinatiewet uitzonderingstoestanden juncto art. 11 Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg)). Art. 11 Wbbbg bepaalt dat de burgemeester in dat geval bevoegd is om te bepalen dat betogingen alleen mogen worden gehouden als hij daarvoor schriftelijk vergunning verleent (lid 1). Hij kan daaraan beperkingen en voorschriften verbinden (lid 2). Ongeacht of er vergunning is verleend, gaat iedere betoging terstond uiteen indien dit door of namens de burgemeester wordt gevorderd (lid 3).

Art. 30 lid 1 aanhef en onder 3 Wbbbg bedreigt overtreding van een bepaling of een verbod in de zin van art. 11 lid 1 of een voorwaarde in de zin van art. 11 lid 2 Wbbbg met hechtenis van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie. Deze strafbare feiten worden beschouwd als overtredingen (art. 30 lid 3 Wbbbg).

Dit noodrechtelijke regime is echter in de coronacrisis niet aan de orde, althans nog niet.

3. De constitutionaliteit van de noodverordeningen tijdens de coronacrisis

De coronacrisis is zowel een ramp als een crisis van meer dan plaatselijke betekenis in de zin van art. 1 Wet veiligheidsregio’s (Wvr).[2] Art. 39 Wvr bepaalt dat in zo’n geval de bevoegdheden van de burgemeester uit de Wet openbare manifestaties overgaan op de voorzitter van de veiligheidsregio (hierna: voorzitter). Althans voor zover de toepassing van die bevoegdheden ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing plaatsvindt. We nemen aan dat bij een type crisis als de huidige de lokale burgemeester niet langer bevoegd is een demonstratie te beperken, te verbieden of te beëindigen.

De voorzitter is hierbij gehouden het reguliere demonstratierechtelijke kader van de Wet openbare manifestaties aan te houden. Het instrument van de noodverordening voldoet niet aan de grondwettelijke beperkingensystematiek die kort gezegd inhoudt dat elke beperking terug te voeren moet zijn op de Grondwet.[3] De Wet openbare manifestaties delegeert geen regelgevende bevoegdheid aan de burgemeester.

Hieronder toetsen we of de voorzitters zich in de noodverordeningen niet toch een dergelijke bevoegdheid toe-eigenen. Vooraf merken we op dat we uitgaan van de modelnoodverordening van het Veiligheidsberaad, dat is de vergadering van de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s. In verreweg de meeste gevallen conformeren de voorzitters van de verschillende veiligheidsregio’s zich hieraan, maar we benadrukken dat ook afwijkingen voorkomen, ook met betrekking tot het onderwerp demonstraties.

• De eerste (model)noodverordening (16 maart 2020)[4]

Art. 2 van de noodverordening van 16 maart 2020 bepaalt dat het is verboden om openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in art. 174 Gemeentewet (Gemw) met meer dan honderd personen te organiseren of om daaraan deel te nemen.

Openbare manifestaties waarbij het recht op betoging centraal staat – met andere woorden: demonstraties –, vallen niet onder openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in art. 174 Gemeentewet. De regulering daarvan wordt overgelaten aan de Wet openbare manifestaties.[5] In eventueel te stellen beperkende voorwaarden kan de burgemeester aan de demonstratie getalsmatige eisen stellen, indien dit noodzakelijk is om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. Deze noodverordening beweegt zich met andere woorden keurig binnen de constitutionele grenzen .

• De tweede (model)noodverordening (26 maart 2020)[6]

Volgens art. 2.1 lid 1 van de (model)noodverordening van 26 maart 2020 is het verboden om samenkomsten te organiseren of daaraan deel te nemen. Lid 2 zondert enkele samenkomsten van dit verbod uit, mits de aanwezigen te allen tijde ten minste 1,5 meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon. Gelet op de definitie van samenkomst in art. 1.2 – het gaat om een samenkomst als bedoeld in art. 174 Gemw – valt een betoging niet onder het verbod.[7] Ook deze (model)noodverordening blijft op dit punt dus binnen de grenzen van de Grondwet.

Art. 2.3 van deze noodverordening bepaalt dat personen die zich in een groep van drie of meer personen ophouden ten minste 1,5 meter afstand tot elkaar moeten bewaren. Het tweede lid van deze bepaling zondert personen die een gezamenlijke huishouding vormen alsmede samenspelende kinderen tot en met 12 jaar uit van dit voorschrift. Op zichzelf kan deze afstandseis niet van toepassing zijn op betogingen van meer dan twee personen. Een beperking in de noodverordening is immers niet herleidbaar tot de Grondwet.[8] Niets weerhoudt de voorzitter van de veiligheidsregio er echter van om die eis aan een demonstratie te stellen indien dit noodzakelijk is in het kader van de volksgezondheid.

• De derde (model)noodverordening (2 april 2020)

De (model)noodverordening van 2 april 2020 houdt in vergelijking tot de vorige geen wijzigingen in voor het recht om te demonstreren.

• De vierde (model)noodverordening (28 april 2020)[9]

Art. 2.1 lid 1 van de (model)noodverordening van 28 april 2020 bevat opnieuw een verbod op samenkomsten. Lid 2 zondert weer enkele samenkomsten uit. Dit keer wordt het begrip samenkomst in art. 1.2 niet langer gedefinieerd, waardoor betogingen onder het verbod vallen. De opstellers van de noodverordening lijken dit simpelweg te zijn vergeten. De veiligheidsregio’s Amsterdam-Amstelland, Friesland, Gelderland-Midden, Gelderland-Zuid, Noord-Holland Noord en Rotterdam-Rijnmond hanteren echter de begripsbepaling van de vorige noodverordening waardoor zij – misschien bij toeval – binnen de constitutionele grenzen blijven.[10]

• De vijfde (model)noodverordening (8 mei 2020)[11]

De (model)noodverordening van 8 mei 2020 bevat in vergelijking met de vorige geen wijzigingen voor het demonstratierecht. Ook in deze noodverordening ontbreekt in art. 1.2 een definitie van het begrip samenkomst, waardoor betogingen wederom onder het verbod op samenkomsten van art. 2.1 lid 1 vallen. Zes veiligheidsregio’s hebben in art. 1.2 van hun nieuwe noodverordening echter nog wel een definitie van het begrip samenkomst opgenomen die betogingen uitzondert.[12]

4. Demonstratierechtelijke casus in coronatijd

Sinds de coronamaatregelen van kracht zijn, vonden er meerdere – al dan niet kennisgegeven – demonstraties plaats. Vaak werden deze demonstraties van overheidswege beperkt of zelfs verboden of beëindigd. In een van de gevallen heeft een rechter zich over de zaak gebogen. Op die zaak gaan wij hieronder allereerst in. Vervolgens staan we stil bij nog een aantal andere demonstratierechtelijke zaken, waarbij – indien relevant – de vraag centraal staat of de beperking, het verbod of de beëindiging juridisch houdbaar is.

4.1 Demonstratie voor daklozen in Amsterdam

Op zondag 29 maart 2020 wordt kennisgegeven van een demonstratie van twintig personen die op 1 april 2020 op anderhalve meter van elkaar voor de ingang van de Amsterdamse Stopera aandacht willen vragen voor de wijze waarop het gemeentebestuur omgaat met daklozen tijdens de coronacrisis.

De voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland verbiedt de demonstratie op grond van art. 5 lid 1 Wom ter bescherming van de gezondheid van onder meer de demonstranten en de politieambtenaren die de veilige afstand zullen moeten handhaven. De organisator heeft gezegd dat hij symptomen heeft die erop kunnen duiden dat hij drager is (geweest) van het coronavirus. De voorzitter wijst ook op het door de minister van Volksgezondheid uitgevaardigde verbod op samenkomsten, waarbij geen uitzondering zou zijn gemaakt voor demonstraties. Bovendien zouden de gedragingen van de organisator in de afgelopen periode niet hebben bijgedragen aan het vertrouwen dat hij de veilige afstand bij de demonstratie voortdurend zal kunnen handhaven.

De organisator tekent bezwaar aan bij de voorzitter en hangende het bezwaar verzoekt hij de rechter een voorlopige voorziening te treffen. De rechter wijst dit verzoek af. Hij is er niet van overtuigd dat de organisator kan garanderen dat de demonstratiedeelnemers en eventuele andere personen die zich bij het protest aansluiten of zich juist tegen het protest verzetten voortdurend voldoende afstand tot elkaar zullen bewaren. Daarmee zou niet alleen de gezondheid van de demonstranten en eventuele tegendemonstranten in het geding komen, maar ook die van politieambtenaren, omdat handhaving bij overtreding van de afstandsnorm veelal fysiek contact vergt. De rechter is van oordeel dat de voorzitter de eerdere ervaringen met de organisator heeft mogen meewegen, gelet ook op een politierapportage die dit onderbouwt.[13]

Het doelcriterium ‘ter bescherming van de gezondheid’ kan een demonstratiebeperking tijdens de huidige coronacrisis zeker rechtvaardigen. In de wetgeschiedenis wordt bij dit criterium de bestrijding van een epidemie genoemd als voorbeeld.[14] Een demonstratieverbod heeft echter de schijn van een disproportioneel middel, nu de organisator aangaf de afstandseis in acht te zullen nemen en slechts met een klein aantal personen te zullen demonstreren, waarbij hij ook nog bereid zegt te zijn om dit aantal naar beneden bij te stellen indien gewenst.

4.2 Demonstraties van de taxibranche in Den Haag

In dezelfde week als bovenstaande casus laat de (plaatsvervangend) voorzitter van de veiligheidsregio Haaglanden weten dat hij geen toestemming geeft voor een slechts via de sociale media aangekondigde demonstratie op het Malieveld van taxichauffeurs op dinsdag 31 maart 2020. Zij willen hun onvrede uiten over het uitblijven van een compensatieregeling voor de taxibranche. Volgens de voorzitter is het onverantwoord om met grote groepen bij elkaar te komen in een tijd waarin iedere Nederlander wordt opgeroepen om thuis te blijven. ‘Het is een bedreiging voor de volksgezondheid en daarom zal ik het niet toestaan’, aldus de voorzitter. Waarom de voorzitter meteen naar een ultimum remedium van een verbod grijpt, is ons een raadsel. Beperking in de vorm van het aantal deelnemers en de afstandseis zou heel effectief kunnen zijn geweest.[15]

Een week later, op maandag 6 april 2020, houden de taxichauffeurs alsnog een demonstratie waarvan zij de voorzitter formeel kennis hebben gegeven. Zij krijgen de beperking opgelegd dat de deelnemers in hun auto blijven en dat hun betoging uit maximaal dertig personen bestaat. Met dat aantal sluit de voorzitter op advies van de GGD aan bij het maximale aantal personen dat bij uitvaarten, huwelijksvoltrekkingen en godsdienstige of levensbeschouwelijke samenkomsten aanwezig mag zijn volgens art. 2.1 lid 2 aanhef en sub c en d van de (model)noodverordening van 26 maart 2020.

De beperking in het aantal personen lijkt ons gerechtvaardigd ‘ter bescherming van de gezondheid’ ex art. 2 Wom. De eis dat zij in hun auto moeten blijven gaat ver. Het was ons inziens voldoende geweest om in lijn met art. 2.2 van de (model)noodverordening een afstandsvoorschrift te stellen.

4.3 Demonstratie van Pegida in Zwolle

Twee weken na het taxiprotest geven leden van Pegida te kennen op vrijdag 24 april 2020 met vijftien personen een demonstratie te houden bij een moskee in Zwolle, om zo hun ongenoegen te uiten over de erediensten die daar nog doorgang vinden. De voorzitter van de veiligheidsregio IJsselland verbiedt de demonstratie en geeft daarvoor twee redenen. Het verbod op samenkomsten uit de noodverordening zou ook zien op demonstraties. Daarnaast zou een verbod noodzakelijk zijn ter bescherming van de gezondheid van de demonstranten, de omstanders, de verwachte tegendemonstranten – er zijn twee tegendemonstraties aangekondigd – en de politie die eventueel handhavend dient op te treden.

De eerste reden snijdt geen hout: zoals eerder uiteengezet ziet het verbod op samenkomsten niet op demonstraties. Voor de tweede reden is gelet op het doelcriterium ‘ter bescherming van de gezondheid’ ex art. 2 Wom meer te zeggen. Zijn er wanordelijkheden van anderen dan de demonstranten zelf zijn te verwachten – bijvoorbeeld van tegendemonstranten – dan heeft een voorzitter een vergaande inspanningsplicht om de demonstranten te beschermen. Slechts in een bestuurlijke overmachtssituatie is een verbod om deze reden op zijn plaats. Van een bestuurlijke overmacht kan in normale tijden slechts sprake zijn als er onvoldoende politie ter beschikking staat. Het is echter reëel om in een tijd van een coronacrisis aan de bestuurlijke overmachtseis een andere invulling te geven. Een verbod is dan, gelet ook op de gezondheid van de politieambtenaren, eerder op zijn plaats. Of in casu het verbod echt noodzakelijk was en of het stellen van strikte beperkingen aan de Pegida-demonstratie, maar vooral ook aan de tegendemonstraties, in dit geval niet voldoende soelaas had geboden ter bescherming van de gezondheid, kunnen wij niet goed beoordelen.

4.4 Demonstratie van Rechts in Verzet in Enschede

Een vergelijkbare casus doet zich diezelfde week voor in Enschede. Daar willen leden van Rechts in Verzet op vrijdag 24 april 2020 demonstreren tegen de vrijdag-oproep voor gebed bij een moskee in Enschede. Dit willen zij doen met maximaal vijf personen en een eigen ordedienst om de maatregelen tegen verspreiding van corona te waarborgen. De demonstratie wordt verboden. De voorzitter van de veiligheidsregio Twente licht het besluit toe: het verbod is ingegeven vanwege eerdere ervaringen met deze actiegroep en de vrees dat de politie zou moeten ingrijpen vanwege de aanzuigende werking van deze demonstratie, terwijl er nog onvoldoende beschermingsmiddelen voorhanden zijn voor de politie. Om die reden prevaleert volgens hem het gezondheidsbelang in dit geval boven het recht om te demonstreren.[16]

Gelet het zeer kleine aantal demonstranten lijkt een verbod een disproportionele maatregel. Het ‘hostile audience’ argument, dat buiten crisistijd geen hout snijdt, kunnen we niet goed beoordelen. In het algemeen geldt dat hieraan niet snel tegemoet mag worden gekomen, anders wordt er als het ware een premie gesteld op het houden van (gewelddadige) tegenacties of alleen al het dreigen daarmee.

4.5 Spookprotesten van Extinction Rebellion in Castricum en Den Haag

Op de vrijdag dat leden van Pegida en Rechts in Verzet wensen te demonstreren in Zwolle respectievelijk Enschede, wensen leden van Extinction Rebellion een zogenaamd spookprotest te houden in Castricum. Daarbij zouden zij, net zoals de week ervoor op vrijdag 17 april 2020 op Het Plein in Den Haag, schoenen op een plein neerzetten. De schoenen staan symbool voor de afwezigheid van burgers in de besluitvorming over het klimaat. Twee personen zouden achterblijven om de schoenen in de gaten te houden. De voorzitter van de veiligheidsregio Kennemerland verbiedt de protestactie met een beroep op de noodverordening. Er zouden mensen kunnen komen kijken naar de schoenen, waardoor het risico op besmetting zou toenemen.

Het verbod is verre van proportioneel. Met dit argument zou iedere vorm van fysiek actievoeren in de publieke ruimte tijdens deze coronatijd de kop in kunnen worden gedrukt, terwijl de noodzaak daartoe geenszins bestaat. Bovendien is het zorgelijk dat een voorzitter dit verbiedt, terwijl de week ervoor het bewijs is geleverd dat een demonstratie in deze vorm zeer goed mogelijk is zonder noemenswaardige gevaren voor de gezondheid.

4.6 Demonstraties van Molukkers in onder meer Amsterdam

Enkele dagen later, op woensdag 29 april 2020, demonstreren tweehonderd Molukkers op het Museumplein te Amsterdam om aandacht te vragen voor de situatie op de Molukken. De demonstranten houden daarbij ruime afstand tot elkaar. De Telegraaf bericht dat van de demonstratie is kennisgegeven, dat er ter plaatse met de politie afspraken zijn gemaakt en dat de demonstratie rustig is verlopen.

De dagen erop vinden er meerdere veelal kortdurende demonstraties van Molukkers plaats in het land, waaronder in Alphen aan den Rijn, Breukelen, Krimpen aan den IJssel, Rotterdam, Vaassen en Vught.

Over de demonstratie in Rotterdam laat een woordvoerder van de gemeente weten dat zij ondanks dat ze niet was aangemeld wel werd toegestaan, nu de betoging volgens de noodverordening niet onder het verbod van samenkomsten valt. ‘Bij een spontane demonstratie wordt altijd een afweging gemaakt tussen het grondrecht en de veiligheid. De betoging duurde kort en de groep is uit eigen beweging uiteengegaan.’[17]

Over de demonstratie in Vaassen meldt een woordvoerder van de veiligheidsregio dat de demonstratie vooraf was aangemeld. Ter bescherming van de gezondheid waren er voorwaarden gesteld: maximaal dertig deelnemers en anderhalve meter afstand tussen alle deelnemers. Hoewel er bij de demonstratie meer dan dertig deelnemers waren, greep de politie niet in: de betoging verliep rustig en men wilde het risico van escalatie voorkomen.[18]

Bovenstaande reacties getuigen wat ons betreft van een ontspannen en evenwichtige opstelling ten opzichte van demonstraties tijdens coronatijd die wat ons betreft navolging verdient.

4.7 Demonstraties tegen de lockdown en de komst van 5G in Den Haag en Utrecht

Een dag eerder – op dinsdag 28 april – vindt er op Het Plein in Den Haag een niet-aangemelde demonstratie plaats van ten minste honderd personen die actievoeren tegen de ‘lockdown’ en de komst van 5G. Omdat er meer dan dertig mensen bijeen waren en men zich niet hield aan de anderhalve-meter-regel, worden de demonstranten op grond van art. 6 Wom gesommeerd zich te verplaatsen naar het Malieveld en anderhalve meter afstand van elkaar te houden. Omdat de demonstranten zich niet hielden zich aan de gegeven aanwijzingen, wordt de betoging op het Malieveld vanwege gezondheidsredenen vervolgens op grond van art. 7 Wom beëindigd door de voorzitter.

Een week later – op Bevrijdingsdag – vindt er op de Koekamp in Den Haag wederom een onaangekondigde demonstratie tegen de coronamaatregelen plaats, ditmaal van ongeveer driehonderd personen. Omdat demonstranten zich niet houden aan de anderhalve-meter-afstandseis, gaat de voorzitter op grond van art. 7 Wom over tot beëindiging van de demonstratie en geeft hij de demonstranten opdracht om uiteen te gaan. Maar liefst tachtig demonstranten die hieraan geen gevolg geven worden aangehouden.

Diezelfde dag vindt er in Utrecht een wel kennisgegeven anti-lockdown demonstratie plaats van ongeveer honderdvijftig personen die in een colonne van auto’s toeterend door de stad rijden. Volgens een woordvoerder van de gemeente Utrecht is aan deze demonstratie door de overheid geen strobreed in de weg gelegd.

De door de voorzitter in Den Haag gestelde aanwijzingen ter bescherming van de gezondheid komen ons alleszins redelijk voor. Het zich niet houden aan de in de noodverordening gestelde anderhalve-meter-eis, kan geen zelfstandige reden zijn om de demonstratie te beëindigen. De demonstranten brengen echter door die overtreding behalve hun eigen gezondheid ook die van handhavende politieambtenaren in gevaar. Dan lijkt een opdracht tot beëindiging en uiteengaan op zijn plaats. Aanhoudingen van demonstranten die zich niet aan de opdracht houden, is dan weer wat minder logisch.

4.8 Demonstratie van boeren in Mariënvelde

Eveneens op Bevrijdingsdag houden ongeveer tweehonderdvijftig boeren op initiatief van Farmers Defence Force (FDF) en de actiegroep Voll Gass in Mariënvelde een protestactie, door met hun tracktoren in een weiland in Mariënvelde een fakkel te vormen, het symbool van de vrijheid, met daaronder de tekst ’75 jaar vrijheid’. Volgens het Algemeen Dagblad zegt de burgemeester van Oost Gelre – waar Mariënvelde onder valt – dat deze actie niet had mogen worden gehouden, aangezien er geen vergunning voor was verleend. Er zou proces-verbaal zijn opgemaakt.[19]

Deze protestactie heeft het karakter van een betoging. Het betreft echter een gemeenschappelijke meningsuiting op privéterrein. Hiervoor is geen voorafgaande kennisgeving vereist, laat staan een vergunning. De burgemeester kan slechts de betoging beëindigen en opdracht geven om uiteen te gaan, indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert (artikel 8 Wom). Op welke grondslag dan proces-verbaal is opgemaakt, is ons een raadsel.

5. Een blik over de grens

De ruimte in andere landen om te demonstreren tijdens de huidige pandemie verschilt nogal. De ene regering grijpt de coronacrisis aan om demonstraties voor lange tijd volledig te verbieden en zet zelfs geweld in tegen demonstranten om dit af te dwingen, soms zelfs met dodelijke afloop. De andere regering beperkt zich tot het stellen van voorwaarden waaronder het houden van voldoende afstand tot elkaar. Van die laatste houding is Israël een mooi voorbeeld. Indrukwekkende beelden van een massale anti-regeringsdemonstratie met anderhalve meter onderlinge afstand gingen over de wereld. ‘Israel shows us the future of protest’, kopten verschillende kranten.[20]

Interessant voor ons zijn de uitspraken van het altijd principiële Bundesverfassungsgericht over demonstratiebeperkende maatregelen in coronatijd.[21] In een uitspraak van 17 april 2020 overweegt dit Duitse constitutionele hof dat een demonstratie niet kan worden verboden op grond van een samenkomstverbod in een deelstatelijke coronanoodverordening, met enkel als reden het voorkomen van verdere verspreiding van een virusziekte. Met dat argument zou iedere demonstratie kunnen worden verboden, ongeacht het aantal deelnemers. De in artikel 8 van de Duitse grondwet neergelegde ‘Versammlungsfreiheit’ vereist dat bij iedere demonstratie een adequate afweging wordt gemaakt van de specifieke omstandigheden van het geval.[22] Het is de verantwoordelijkheid van de organisator én de bevoegde autoriteit om na te denken over hoe infectierisico’s kunnen worden beperkt tijdens de demonstratie. Men moet hierbij denken aan een beperking in omvang, locatie en/of duur van de demonstratie, eventueel in combinatie met andere beschermende maatregelen. De sterke toename van het aantal infecties ontslaat de bevoegde autoriteit niet van de inspanningsverplichting om te zoeken naar een oplossing waarbij recht wordt gedaan aan enerzijds de bescherming van de gezondheid en anderzijds de demonstratievrijheid. Pas als er geen voor beide partijen aanvaardbare oplossing kan worden gevonden, is een verbod gerechtvaardigd.[23]

In voorlopige voorzieningenprocedures van 9 april 2020 en 1 mei 2020 laat het hof om die reden demonstratieverboden in stand. Omstandigheden die het hof daarbij meeneemt zijn het grote aantal verwachte (spontane) demonstranten en tegendemonstranten in combinatie met de gewenste demonstratielocatie die zich er niet voor leent om deze groepen goed uit elkaar te kunnen houden. Hierdoor is de vrees gewettigd dat er een gewelddadig treffen tussen groepen gaat plaatsvinden, waardoor het virus ongecontroleerd kan worden overgedragen. Minder vergaande maatregelen – zoals de eis dat de demonstratie uitsluitend statisch mag plaatsvinden – zouden onvoldoende soelaas bieden. Gelet op de bescherming van het leven en de lichamelijke integriteit zijn de verboden in die gevallen daarom niet ongrondwettig.[24]

Tot slot

‘Waar 2019 het jaar van de proteststem was, zijn nu de straten praktisch leeg’, aldus de eerste zin van een artikel in Trouw.[25] Toch vonden er de afgelopen weken nog wel wat demonstraties plaats. Het zou ons geenszins verbazen als hun aantal de komende tijd zal toenemen, nu het kabinet naar alle waarschijnlijkheid nog maandenlang ingrijpende maatregelen zal nemen die niet op ieders instemming kunnen rekenen.

Het is van belang dat de bevoegde autoriteiten goed voor ogen houden dat het bij de vrijheid van demonstreren om de uitoefening van een fundamenteel grondrecht gaat, dat ook – of misschien juist – tijdens een crisis gestand moet worden gedaan. Dat een meerderheid de inhoud van een demonstratie wellicht verwerpelijk, belachelijk of onzinnig vindt, doet niet ter zake. De grondwettelijke vrijheid om te betogen is zodanig vorm gegeven dat de bevoegde autoriteit zich te allen tijde – ongeacht de inhoud van de demonstratie – dient in te spannen om die zoveel als redelijkerwijs mogelijk is te beschermen en te faciliteren. Helaas moeten we vaststellen dat de voorzitters van de verschillende veiligheidsregio’s die opdracht niet altijd serieus hebben genomen.

---

[1] M.M. Julicher en S. Philipsen, ‘Hoe een ‘volwassen’ rechtsstaat zich hoort te gedragen in tijden van Corona’ van 9 april 2020 op www.nederlandrechtsstaat.nl.

[2] Zie hierover uitgebreider A.J. Wierenga & J.G. Brouwer, ‘Coronacrisis en het recht (deel 1): De bevoegdheden van de Minister van medische zorg, voorzitters van veiligheidsregio’s en burgemeesters’, op www.openbareorde.nl, 16 maart 2020

[3] In de literatuur bestaat op dit punt enige discussie: in uitzonderingssituaties zou het hanteren van een noodverordening bij betogingen volgens sommige rechtswetenschappers wel geoorloofd zijn. Waar echter wel consensus over bestaat, is dat gebruikmaking van de noodverordeningsbevoegdheid is uitgesloten indien de Wet openbare manifestaties voldoende soelaas biedt. Het subsidiariteitsbeginsel, het adagium ‘lex specialis derogat legi generali’ en de wetsgeschiedenis dwingen daartoe. Zie hierover uitgebreider B. Roorda, Het recht om te demonstreren. Een vergelijkende studie naar de betogingsvrijheid in Nederland, Duitsland en Engeland vanuit internationaalrechtelijk perspectief (diss. Groningen), Den Haag: Boom juridisch 2016, p, 417-419.

[4] Deze (model)noodverordening wordt vastgesteld naar aanleiding van een aanwijzing van de minister voor Medische Zorg en Sport en de minister van Justitie en Veiligheid met kenmerknummer 1662578-203166-PG (13 maart 2020).

[5] Zie in dit verband de annotaties van Broeksteeg (JB 2014, 190) alsook van Brouwer & Roorda (AB 2015, 181) onder ABRvS 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3174.

[6] Deze (model)noodverordening wordt vastgesteld naar aanleiding van aanwijzingen van de minister voor Medische Zorg en Sport, de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Justitie en Veiligheid met kenmerknummers 1662578-203166-PG (13 maart 2020), 1663097-203238-PG (15 maart 2020), 1663666-203280-PG (17 maart 2020), 1665126-203432-PG (20 maart 2020), 1665182-203445-PG (23 maart 2020) en 1666478-203555-PG (24 maart 2020).

[7] Overigens valt een vergadering en een godsdienstige of levensbeschouwelijke bijeenkomst in de zin van de Wet openbare manifestaties evenmin onder de reikwijdte van art. 174 Gemw. In die zin is het opmerkelijk dat dergelijke manifestaties in lid 2 van art. 1.2 worden uitgezonderd van het verbod op samenkomsten als bedoeld in lid 1, aangezien zij per definitie geen samenkomsten in de zin van lid 1 zijn.

[8] Zie over deze beperkingsmethoden voor uitzonderingsgevallen J. Koornstra, B. Roorda, M. Vols & J.G. Brouwer, Bestrijding van Outlaw Motorcycle Gangs. Een rechtsvergelijkende studie naar de aanpak van onrechtmatige organisaties in rechtsstatelijk perspectief, Den Haag: Sdu 2019, p. 44-47.

[9] Deze (model)noodverordening wordt vastgesteld naar aanleiding van een aanwijzing van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Justitie en Veiligheid met kenmerknummer 1679465-204590-PG (24 april 2020).

[10] De bedoelde noodverordeningen van deze veiligheidsregio’s zijn van 29 april 2020, behalve die van Gelderland-Zuid (28 april 2020) en Noord-Holland Noord (30 april 2020).

[11] Deze (model)noodverordening wordt vastgesteld naar aanleiding van aanwijzingen van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Justitie en Veiligheid met kenmerknummers 1679465-204590-PG (24 april 2020) en 168601-204996-PG (8 mei 2020).

[12] De veiligheidsregio’s Friesland, Gelderland-Zuid en Noord-Holland Noord hadden in hun vorige noodverordening nog wel een definitie van het begrip samenkomst opgenomen. Die is in hun nieuwe noodverordeningen van 9 mei 2020 (Friesland) en 11 mei 2020 (Gelderland-Zuid en Noord-Holland Noord) echter verdwenen. De veiligheidsregio’s Hollands Midden, Noord en Oost-Gelderland en Utrecht hadden in hun vorige noodverordening geen definitie van het begrip opgenomen, maar hebben dit wel in hun nieuwe noodverordeningen van 11 mei 2020. De veiligheidsregio’s Amsterdam-Amstelland (8 mei 2020), Rotterdam-Rijnmond (11 mei 2020) en Gelderland-Midden (11 mei 2020) hebben ook in hun nieuwe noodverordening consequent een definitie van het begrip samenkomst opgenomen.

[13] Rb. Amsterdam (vzr.) 3 april 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:2126.

[14] Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 39.

[15] Anders dan de letterlijk tekst van art. 5 lid 1 Wom doet vermoeden, waarin staat dat de burgemeester (gelet op art. 39 Wvr is dit in casu de voorzitter) ‘naar aanleiding van een kennisgeving’ voorschriften en beperkingen kan stellen of een verbod kan geven, kan de voorzitter dit ook zonder dat er kennis is gegeven van de demonstratie, zo volgt uit Hof Amsterdam 11 juni 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:5793; zie in dit verband ook de annotatie van Brouwer en Schilder onder Rb. Amsterdam 21 november 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BY6335, AB 2013, 68.

[16] Zie het radio-interview met de burgemeester van Enschede met als titel ‘VIDEO – Onno van Veldhuizen over grondrechten in coronatijd’, gepubliceerd op 1 mei 2020, te raadplegen via www.enschede.1twente.nl; zie ook het artikel ‘Enschede verbiedt protestactie Rechts in Verzet bij moskee’ van 25 april 2020, te raadplegen via www.tubantia.nl.

[17] Zie het artikel ‘Flashmob Molukkers in Rotterdam en Krimpen aan den IJssel’ van 2 mei 2020, te raadplegen via www.rijnmond.nl.

[18] Zie het artikel ‘Coronaregels worden niet nageleefd bij Molukse demonstratie’ van 4 mei 2020, te raadplegen via www.omroepgelderland.nl.

[19] Zie het artikel ‘Honderden boeren maken met trekkers illegaal statement rond 75 jaar vrijheid’ van 5 mei 2020, te raadplegen via www.ad.nl.

[20] Zie bijvoorbeeld het artikel ‘Israel Shows Us the Future of Protest’ van 23 april 2020 (auteur: Yasmeen Serhan), te raadplegen via www.theatlantic.com (https://www.theatlantic.com/international/archive/2020/04/protest-demonstration-pandemic-coronavirus-covid19/610381/). De auteur geeft in dit artikel een uitgebreid overzicht van hoe verschillende landen wereldwijd omgaan met de demonstratievrijheid in coronatijd.

[21] Zie over de demonstratievrijheid in Duitsland ook het artikel ‘Die Versammlungsfreiheit ist empfindlich getroffen’ van 16 april 2020, te raadplegen op de website van de Frankfurter Allgemeine (https://www.faz.net/aktuell/politik/inland/corona-massnahmen-treffen-besonders-versammlungsfreiheit-16728078.html).

[22] Zie in dit verband ook BVerfG 15 april 2020, ECLI:DE:BVERFG:2020:RK20200415.1BVR082820, 1 BvR 828/20, r.o. 14; zie voor een bespreking van deze zaak M. Sachs, ‘Grundrechte: Versammlungsverbot (Covid-19)’, JuS 2020, 474.

[23] BVerfG 17 april 2020, ECLI:DE:BVERFG:2020:QK20200417.1BVQ003720, 1 BvQ 37/20 (zie met name r.o. 23-27).

[24] BVerfG 9 april 2020, ECLI:DE:BVERFG:2020:QK20200409.1BVQ002920, 1 BvQ 29/20 (zie met name r.o. 8-9).

BVerfG 1 mei 2020, ECLI:DE:BVERFG:2020:RK20200501.1BVR100420, 1 BvR 1004/20 (zie met name r.o. 5).

[25] Zie het artikel ‘De proteststem klinkt zachter, maar zwijgt niet’ van 23 april 2020 op p. 4-5 van de Verdieping (bijlage van de Trouw).

Meer weten?

• Op www.openbareorde.nl lees je de laatste ontwikkelingen waarover prof. mr. J.G. Brouwer en mr. A.J. Wierenga schrijven.
• Tijdens de cursus (Nood)bevoegdheden, rampenbestrijding & crisisbeheersing leer je de juiste bevoegdheden inzetten voor het handhaven van de openbare orde en veiligheid in jouw gemeente.
• Tijdens de opleiding Beleidsmedewerker Openbare Orde en Veiligheid leer je een lokaal integraal veiligheidsbeleid opstellen voor jouw gemeente.
• Tijdens de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leer je van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor jouw uitvoeringspraktijk.
• Tijdens de cursus APV & Bijzondere Wetten leer je welk juridisch instrumentarium je tot jouw beschikking hebt om de leefbaarheid en veiligheid in wijken en buurten te waarborgen.
• Tijdens de opleiding Integraal toezichthouder handhaving leer je hoe je het toezicht en de handhaving organiseert in jouw gemeente.
• Tijdens de cursus Bestuursrechtelijk handhaven leer je hoe je misstanden in jouw gemeente voorkomt dan wel bestrijdt.
• Tijdens de cursus Crisismanagement in de praktijk leer je hoe jij je voorbereidt op een mogelijke crisis of ramp die zich kan voordoen.