Over het wetsvoorstel ‘Bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties’: het verbieden van Outlaw Motorcycle Gangs

Door prof. mr. J.G. Brouwer, hoogleraar Algemene rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen, directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid, mr. B. Roorda, universitair docent bij Rijksuniversiteit Groningen en onderzoeker bij Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid en J. Koornstra, PhD-candidate and lecturer at Rijksuniversiteit Groningen.

Inleiding

Op 13 november 2018 dienden enkele leden van de Tweede Kamer het initiatiefwetsvoorstel ‘Bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties’ in. [1] De Raad van State adviseerde negatief over het wetsvoorstel. [2] Voor de initiatiefnemers was dit echter geen reden om het wetsvoorstel in te trekken, op 18 april 2019 zetten zij het wetsvoorstel met slechts enkele wijzigingen door. [3] Kern van het wetsvoorstel is artikel 2, eerste lid waarin de minister voor Rechtsbescherming de bevoegdheid krijgt om bij beschikking een organisatie te verbieden, voor zover dit (1) noodzakelijk is in het belang van de openbare orde en (2) die organisatie een cultuur van wetteloosheid creëert, bevordert of in stand houdt. [4] Betreft het een rechtspersoon, dan is de minister tevens bevoegd hem te ontbinden. Volgens het huidige artikel 2:20 lid 1 Burgerlijk Wetboek (BW) is het aan de rechter om een rechtspersoon met een werkzaamheid in strijd met de openbare orde te verbieden en ontbinden na een verzoek hiertoe van het Openbaar Ministerie. [5] 

De argumenten van de initiatiefnemers om het recht op dit punt te wijzigen zijn tweeledig. Ten eerste neemt de huidige verbodsprocedure volgens hen te veel tijd in beslag voordat een rechtspersoon daadwerkelijk is verboden en voortzetting van zijn werkzaamheden strafbaar is. Dit doet huns inziens afbreuk aan een effectieve bestrijding van ‘ondermijnende organisaties’ als Outlaw Motorcycle Gangs (OMGs). In het wetsvoorstel wordt het verbod om die reden in de vorm van een ministerieel besluit gegoten. Dit besluit werkt onmiddellijk en overtreding ervan is direct strafbaar. [6]

Ten tweede willen de initiatiefnemers een helder criterium in de wet vastleggen op basis waarvan (strafbare) gedragingen van derden eenvoudiger zijn toe te rekenen aan de te verbieden organisatie. In 2009 liep een verbodsprocedure tegen motorclub Hells Angels Northcoast Harlingen stuk op het door de Hoge Raad gehanteerde toerekeningscriterium. [7]

De voorgestelde wijzigingen betreffen een gevoelige materie. Een verbod vormt de meest vergaande beperking op de verenigingsvrijheid zoals vastgelegd in artikel 8 Grondwet en artikel 11 Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). [8] Die vrijheid is onmisbaar in onze democratische rechtsstaat. De verenigingsvrijheid stelt gelijkgestemde burgers in staat om in vereniging burgerlijke, politieke, religieuze alsmede levensbeschouwelijke, culturele, sportieve en recreatieve werkzaamheden te verrichten en doelen te realiseren. [9] De initiatiefnemers realiseren zich dit ook en zonderen om die reden politieke partijen en daaraan gelieerde organisaties, alsmede kerkgenootschappen en vakbonden in het wetsvoorstel uit. Niet alleen vanwege het belang van de verenigingsvrijheid, maar ook omdat een verbod van die organisaties de kern raakt van de uitings- en godsdienstvrijheid. In die gevallen is de bestaande verbodsprocedure via de rechter ex artikel 2:20 lid 1 BW meer aangewezen. [10]

De voorgestelde bevoegdheidstoekenning aan de minister is bedoeld voor de bestrijding van strafbare feiten. Dat is een van de in artikel 11 lid 2 EVRM genoemde legitieme doelen. Het zal evenwel steeds van de omstandigheden van het geval afhangen in hoeverre een ministerieel verenigingsverbod in de zin van dit artikel noodzakelijk is om deze doelen te bereiken. Het EHRM laat in dat verband een beperkte marge d’appréciation aan de lidstaten. De redenen voor de beperking dienen volgens dit hof overtuigend en dwingend te zijn. [11] Ook lijkt de wettelijke basis van de bevoegdheid te voldoen aan de eisen van het EHRM dat het recht kenbaar is (accessibility) en met voldoende precisie aangeeft welke juridische consequenties een bepaalde gedraging kan hebben (foreseeability), nu het Hof die laatste eis onmiddellijk heeft gerelativeerd. Weliswaar dienen de beperkingsregels voldoende precies te zijn geformuleerd, zodat de burger zijn gedrag – eventueel na advies – hierop kan afstemmen, maar een zekere vaagheid in de gebruikte formuleringen is echter niet alleen onvermijdelijk, maar ook nodig voor de rechtsontwikkeling van de regel. [12] Artikel 11 EVRM lijkt volgens rechtspraak van het EHRM voldoende armslag te bieden voor het instrument van een bestuurlijk verenigingsverbod. [13]

Problematischer liggen de eisen die onze Grondwet stelt aan de wettelijke grondslag voor de beperking van het verenigingsrecht. Uit de clausule ‘bij de wet’ in artikel 8 Grondwet vloeit voort dat alleen de formele wetgever bevoegd is om beperkingen te stellen aan het recht van vereniging. Bij de grondwetsherziening in 1983 is uitdrukkelijk gesteld dat de formele wetgever bij het uitoefenen van deze bevoegdheid zelf de omvang van de beperking moet aangeven en dit niet mag overlaten aan andere organen door het gebruik van vage formuleringen. Het door de grondwetgever in verband met het verenigingsrecht gegeven doelcriterium – ‘in het belang van de openbare orde’ in artikel 8 Grondwet – moet in de wet zelf worden uitgewerkt. Dat was een principiële en weloverwogen keuze van de grondwetgever. Om rechtsversplintering van de verenigingsvrijheid tegen te gaan, zou de beperking steeds direct terug te voeren moeten zijn op de door de democratisch verkozen wetgever gestelde voorwaarden. Dat zou de burger beschermen tegen arbitraire beperkingen van het recht van vereniging. [14] De toekenning van de verbodsbevoegdheid aan de minister lijkt op voorhand in strijd met dit delegatieverbod.

In deze bijdrage gaan we in op deze en andere rechtsstatelijke knelpunten. In onze analyse gaan we vooral in op de vraag hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot de grondwettelijke eisen, nu die strenger zijn dan die van het EVRM. Daartoe behandelen we in §1 eerst het voorstel om de verbodsbevoegdheid bij de minister neer te leggen. Vervolgens zetten we in §2 uiteen onder welke voorwaarden hij van zijn bevoegdheid kan gebruikmaken. In §3 besteden we aandacht aan de soorten organisaties die de minister volgens het voorstel wel en niet kan verbieden. In §4 komt het voorgestelde toerekeningscriterium aan bod. Tot slot gaan we in §5 in op de wijze waarop de initiatiefnemers het verbod onmiddellijke werking willen geven. Bij de analyse werpen we – waar relevant – ook steeds een blik op het huidige verbodsregime van artikel 2:20 BW. Tevens beoordelen we terloops of er een noodzaak bestaat dit regime te wijzigen en in hoeverre het wetsvoorstel voorziet in een oplossing van een bestaand probleem. We sluiten het geheel af met een conclusie.

§1. Van een rechterlijk naar een ministerieel verbod

De initiatiefnemers van het wetsvoorstel stellen dat de huidige verbodsprocedure tekortschiet voor een effectieve en voortvarende bestrijding van Outlaw Motorcycle Gangs en vergelijkbare ‘ondermijnende’ organisaties. De verbodsprocedures duren te lang met als gevolg dat het voortzetten van de werkzaamheid van dergelijke organisaties lange tijd straffeloos blijft. Een onmiddellijk werkend ‘landelijk’ verbod afkomstig van de minister voor Rechtsbescherming waarvan overtreding direct strafbaar is, moet hierin verandering brengen. [15]

In artikel 2 lid 1 van het wetsvoorstel krijgt de minister om die reden een discretionaire verbodsbevoegdheid toebedeeld: ‘Als dat noodzakelijk is in het belang van de openbare orde kan Onze Minister een rechtspersoon en ieder ander als zelfstandige eenheid of organisatie naar buiten tredend lichaam of samenwerkingsverband bij beschikking verbieden als de werkzaamheid van die rechtspersoon of dat lichaam of samenwerkingsverband een cultuur van wetteloosheid creëert, bevordert of in stand houdt.’ Betreft het een rechtspersoon, dan kan de minister hem krachtens artikel 5 van het wetsvoorstel tevens ontbinden.

Onder het huidige recht is de rechter belast met deze taak. Die taak is al sinds 1855 aan hem toevertrouwd. [16] Dat is niet zonder reden. De verenigingsvrijheid komt in het geval van een verenigingsverbod zwaar onder druk en van de rechter wordt verwacht – gelet op zijn positie – dat hij in staat is om onafhankelijk en onpartijdig te beoordelen of een beperking van deze vrijheid op deze wijze gerechtvaardigd is. [17] Hiertoe beslist de rechter enkel na een verzoek van het Openbaar Ministerie op basis van artikel 2:20 lid 1 BW. [18] Tot een zelfstandige (verboden)verklaring kan de rechter nimmer komen.

In het wetsvoorstel valt de verbodsbeslissing echter geheel zelfstandig aan de minister ten deel. Ten eerste vervult het Openbaar Ministerie anders dan nu geen enkele geformaliseerde rol. Ten tweede ontbreekt de aan een verbod voorafgaande rechterlijke toets. De combinatie van het verzoek van het Openbaar Ministerie en de rechterlijke toets daarvan biedt in het huidige recht een belangrijke rechtsstatelijke waarborg tegen een willekeurig verbod. [19]

De afwezigheid hiervan in het wetsvoorstel valt moeilijk te rijmen met enkele internationaalrechtelijke aanbevelingen, zoals die van het Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa en de Venetiëcommissie van de Raad van Europa. Volgens deze instellingen dient de rechter bij voorkeur voorafgaand aan het verbod te toetsen of een verbod is gerechtvaardigd, gelet op diens onafhankelijke en onpartijdige positie. [20] Van het eenhoofdig bestuursorgaan als de minister kunnen we niet verwachten dat hij met dezelfde onafhankelijkheid en onpartijdigheid te werk gaat als de rechter thans tracht te doen. De minister heeft immers altijd rekening te houden met zijn achterban en is in dit verband altijd onderhevig aan politieke invloed.

Het EHRM lijkt in zijn algemeenheid geen onderscheid te maken tussen een verbod (of ontbinding) afkomstig van de rechter of van het bestuur. [21] Het EVRM biedt in dat licht voldoende bandbreedte voor een bestuurlijk verenigingsverbod. De bevoegdheidstoekenning aan de minister roept vooral vragen op als het gaat om de grondwettelijke clausule ‘bij de wet’ in artikel 8 Grondwet. De toelichting op artikel 8 Grondwet leert ons dat het in deze clausule vervatte delegatieverbod twee componenten bevat. De eerste is dat slechts de formele wetgever bevoegd is beperkingen te stellen aan het recht van vereniging. Hij mag deze aan hem geattribueerde regelgevende beperkingsbevoegdheid geenszins delegeren. De tweede is dat de wetgever niet door het gebruik van vage formuleringen de hem opgedragen bevoegdheid tot het beperken van het recht van vereniging feitelijk aan een ander orgaan mag overlaten. Indien de interpretatie goeddeels aan een ander orgaan is overgelaten, is sprake van verkapte delegatie. Het is dan immers niet de wetgever zelf die de grenzen van het verenigingsrecht bepaalt. [22]

In dit verband zij ook gewezen op de kritiek van de Raad van State op dit wetsvoorstel. Volgens de Raad staat de Grondwet er niet aan in de weg om de minister een verbodsbevoegdheid toe te kennen. Het betreft een bestuurlijke en geen regelgevende bevoegdheid. Uit het delegatieverbod volgt evenwel dat de toepassingscriteria voor een dergelijke bevoegdheid voldoende scherp in de wet zelf dienen te zijn geformuleerd. [23] Het wetsvoorstel lijkt ten aanzien van (vrijwel) elk toepassingscriterium hierop stuk te lopen (hierover meer in §2, 3 en 4).

Een ander belangrijk punt dat de Raad van State aansnijdt, is dat de initiatiefnemers hebben verzuimd overtuigende argumenten te geven waarom de eerder gevoelde noodzaak om de verbodsbevoegdheid aan de rechter op te dragen, niet langer zou bestaan. Voor een grondige motivering is – met het oog op de bescherming die de rechter voorafgaand aan het verbod kan bieden – evenwel veel te zeggen. [24]

In reactie hierop stellen de initiatiefnemers dat het wetsvoorstel geen werkelijke wisseling van de wacht inluidt. Het wetsvoorstel laat de huidige procedure via de rechter ex artikel 2:20 lid 1 BW ongemoeid. Bovendien heeft de rechter in het geval van een ministerieel verbod net als nu het laatste woord. Tegen het verbodsbesluit staan immers zowel beroep bij de rechtbank als hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open. Daarnaast bestaat op de voet van artikel 8:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb) de mogelijkheid om tijdens een bezwaar- of beroepsprocedure de voorzieningenrechter te vragen om de werking van het verbodsbesluit te schorsen. Dat maakt de rechtsbescherming volgens de initiatiefnemers van een voldoende hoog niveau. [25]

Die argumenten snijden echter maar ten dele hout. Of de rechter eraan te pas komt, hangt volledig af van de vraag of een belanghebbende beroep instelt. Het niveau van rechtsbescherming zal in belangrijke mate afhangen van de intensiteit waarmee de bestuursrechter het verbodsbesluit toetst. De initiatiefnemers verwachten dat hij een volledige belangenafweging en proportionaliteitstoets verricht. [26] In het wetsvoorstel krijgt de minister echter de nodige beslissingsruimte: zowel beoordelings- als beleidsruimte (zie hierna in §2, 3 en 4). De bestuursrechter toetst al sinds jaar en dag terughoudend(er) naarmate een bestuursorgaan meer beslissingsruimte toekomt. [27] In het geval van besluiten van ingrijpende aard zoals een verenigingsverbod, dient de rechter volgens rechtspraak van het EHRM echter altijd een indringende toets aan te leggen. [28]

§2. Van één naar twee verbodscriteria

In artikel 2 lid 1 van het wetsvoorstel staan de twee cumulatieve verbodscriteria ‘noodzakelijk in het belang van de openbare orde’ en ‘een werkzaamheid die een cultuur van wetteloosheid creëert, bevordert of in stand houdt’. We bespreken deze criteria in de volgende subparagrafen en gaan daarbij tevens in op het bestaande verbodscriterium ‘in strijd met de openbare orde’ van artikel 2:20 lid 1 BW.

1.  
2.  

2.1 Noodzakelijk in het belang van de openbare orde

Volgens artikel 2 lid 1 van het wetsvoorstel ‘kan’ de minister gebruikmaken van zijn bevoegdheid onder twee cumulatieve voorwaarden. De eerste is als dit ‘noodzakelijk is in het belang van de openbare orde’. Dit openbare-ordecriterium ontlenen de initiatiefnemers aan de grondwettelijke beperkingsgrond ‘in het belang van de openbare orde’ van artikel 8 Grondwet. De Grondwet noch de wet bevatten een definitie van ‘openbare orde’. De voorgestelde regeling evenmin. Voor de definitie verwijzen de initiatiefnemers naar de jurisprudentie over artikel 2:20 en 10:122 BW. [29]

Er wordt derhalve opnieuw nagelaten het openbare-ordecriterium in de wet uit te werken. In wezen doen de initiatiefnemers niets anders dan de algemene beperkingsgrond van artikel 8 Grondwet te herhalen als toepassingsvoorwaarde voor het ministeriële verbod. Dat levert strijd op met het delegatieverbod van artikel 8 Grondwet. Daaruit volgt immers dat de betekenis van de verbodsvoorwaarden voldoende uit de wet zelf moet volgen. [30]

De initiatiefnemers zien echter geen problemen. Voor een verbodsbevoegdheid van de minister hoeft volgens hen geen strenger criterium te gelden dan die voor de verbodsbevoegdheid van de rechter nu. Bovendien komt het openbare-ordecriterium reeds voor in artikel 2:20 BW en moet worden aangenomen dat dit criterium geen strijd oplevert met het delegatieverbod. [31] Daarnaast dient de minister het verbodsbesluit deugdelijk te motiveren krachtens de artikelen 3:36 en 3:47 Awb. Zonder een grondige motivering schorst of vernietigt de bestuursrechter het besluit. De rechter zal daarbij naar de verwachting van de initiatiefnemers veel gewicht toekennen aan de rechtspraak van de Hoge Raad over het criterium ‘in strijd met de openbare orde’ van artikel 2:20 BW. ‘Het onder politieke druk ongefundeerd oprekken van het openbare-ordecriterium zal derhalve niet aan de orde kunnen zijn’, aldus de initiatiefnemers. [32]

Deze argumenten overtuigen allerminst. Het delegatieverbod dwingt de wetgever in dit geval het verbodscriterium met een zodanige precisie in de wet af te bakenen, dat het bestuursorgaan dit enkel hoeft toe te passen. Een uitwerking van het openbare-ordebegrip in de toelichting op het wetsvoorstel en een verwijzing naar de jurisprudentie kan weliswaar bijdragen aan de voorzienbaarheid van de beperking zoals artikel 11 lid 2 EVRM dit vereist, een dergelijke constructie is echter niet in overeenstemming met het grondwettelijke delegatieverbod. Een toelichting, hoewel in veel gevallen gezaghebbend, bindt de minister immers niet, enkel de wet. En die laat aan de minister in feite niet alleen de nodige beoordelingsruimte in het openbare-ordecriterium, maar ook beleidsruimte, gelet op de formulering ‘kan verbieden’ in artikel 2 lid 1 en ‘kan ontbinden’ in artikel 5 lid 1 van het wetsvoorstel. Hierdoor kan de minister geheel zelfstandig de voorwaarden bepalen waaronder een organisatie rijp is voor een verbod en ontbinding. Feitelijk is hiermee sprake van ongrondwettige want verkapte delegatie.

De verbodsgrond van artikel 2:20 lid 1 BW is – anders dan initiatiefnemers denken – evenzeer in strijd met het delegatieverbod. In wezen heeft de wetgever immers ook hier niets anders gedaan dan het openbare-ordecriterium van artikel 8 Grondwet in artikel 2:20 lid 1 BW herhalen. [33] De Raad van State stelt in zijn advies op een ander wetsvoorstel – het op 18 december 2019 door de regering ingediende wetsvoorstel tot verruiming van de mogelijkheden tot het verbieden van rechtspersonen – [34] echter dat dit geen strijd oplevert met het delegatieverbod. Het delegatieverbod geldt in de visie van de Raad van State slechts voor delegatie aan ‘lagere organen’ dan de formele wetgever en de rechter is niet zo’n ‘lager orgaan’. [35]

De Raad van State gaat hier voorbij aan het uitgangspunt van de grondwetgever dat het verenigingsrecht zo belangrijk is, dat uitsluitend en alleen de Staten-Generaal en regering tezamen hierop beperkingen mogen aanbrengen. Geen enkel ander orgaan: niet de regering, niet ons staatshoofd, niet de gemeenteraad en evenmin de rechter. De woorden ‘lager orgaan’ moeten in dit verband worden geduid als ‘ander orgaan’. Dat blijkt overduidelijk uit de grondwetgeschiedenis, soms zelfs letterlijk: ‘De bevoegdheid van de wetgever om de hem grondwettelijk verleende taak of bevoegdheid aan andere organen [cursief auteurs] over te dragen, wordt tot uitdrukking gebracht door het gebruik van enigerlei vorm van het werkwoord ‘regelen’, de zelfstandige naamwoorden ‘regels’ en ‘regeling’ of de term ‘bij of krachtens’. Komt geen van deze formuleringen in een bepaling voor, dan is het overdragen van de grondwettelijk verleende bevoegdheid niet geoorloofd’. [36] Dergelijke formuleringen komen niet voor in artikel 8 Grondwet. Over het gevaar voor lichtvaardige beperkingen van het verenigingsrecht stelt de grondwetgever bovendien nog expliciet dat men het delegatieverbod niet moet onderschatten. Dit verbod ‘sluit het invoeren van beperkingen door andere organen [cursief auteurs] dan de formele wetgever uit’. [37]

Ook voor artikel 2:20 lid 1 BW geldt dat slechts de grondwettelijke woorden ‘openbare orde’ zijn herhaald. Die strijdigheid met het delegatieverbod is echter wellicht minder ernstig. In de eerste plaats omdat het beperkende orgaan hier de onafhankelijke rechter is. En in de tweede plaats omdat de rechter de verbodsgrond – op een uitzondering na – [38] steeds heeft ingevuld met een werkzaamheid die bestaat uit een structureel patroon van misdrijven. [39] Hierdoor is de beperking toch weer terug te voeren op de wetgever, want misdrijven hebben steeds een basis in een wet in formele zin. Een verbodenverklaring past dan toch weer in de grondwettelijke beperkingensystematiek. [40]

Terug naar het voorstel. Met de toevoeging ‘noodzakelijk’ aan ‘in het belang van de openbare orde’ wordt de te verrichten proportionaliteitstoets uitdrukkelijk in de wet vastgelegd. In het huidige artikel 2:20 BW staat die niet expliciet. Een te verrichten proportionaliteitstoets blijkt slechts uit de toelichting op het artikel. Volgens de wetsgeschiedenis is een verbod pas proportioneel in geval van gedragingen ‘die een aantasting inhouden van de als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel die, indien op grote schaal toegepast, ontwrichtend zou blijken voor de samenleving’. Maatschappelijk ongewenst gedrag voldoet hier niet aan, zelfs niet elke wetsovertreding. Het moet gaan om zware strafrechtelijke vergrijpen, zoals heulen met vijandige mogendheden, geweldpleging, rassendiscriminatie en stelselmatige fraude. [41]

Zolang de minister zelf invulling mag geven aan wanneer het ‘noodzakelijk is in het belang van de openbare orde’ om een verenigingsverbod op te leggen, is het wetsvoorstel in strijd met de Grondwet. Er kan niet worden volstaan met slechts een (beperkte) definitie in de toelichting. De wetgever dient zelf – net als in 1855 – aan te geven wanneer sprake is van strijd met de openbare orde. [42] Slechts dan kan de strijdigheid met het delegatieverbod worden opgeheven. In de hiernavolgende subparagrafen tonen we aan dat deze opgave betrekkelijk eenvoudig kan zijn.

2.2  Cultuur van wetteloosheid

Het tweede cumulatieve verbodscriterium is dat de organisatie een ‘werkzaamheid heeft, die een cultuur van wetteloosheid creëert, bevordert of in stand houdt’. Een doel gericht op het creëren, bevorderen of in stand houden van een dergelijke cultuur, kan geen grondslag zijn voor een ministerieel verbod. Wanneer sprake is van de verbodsgrond, blijkt niet uit de voorgestelde wettekst.

Volgens de initiatiefnemers sluit de formulering aan bij de ‘recente civielrechtelijke verboden van Bandidos en Satudarah’. Er is sprake van een cultuur van wetteloosheid, indien ‘leden stelselmatig betrokken zijn bij gedragingen die door hun ernst en door hun aantal of tijdsduur een wezenlijke aantasting inhouden van de veiligheid of vrijheid van derden’. Te denken valt aan ‘ernstig verwijtbare criminele gedragingen die vaak gepaard gaan met geweld, bedreiging, intimidatie of afpersing’, aldus de toelichting. [43]

In de aangehaalde uitspraken wordt het criterium ‘cultuur van wetteloosheid’ echter niet zozeer gebruikt als verbodsgrond, maar als maatstaf om gedragingen van derden toe te rekenen aan de organisatie (zie hierna in §4). [44] Een systeem op basis waarvan strafbare gedragingen worden beloond met promoties of onderscheidingen, kan wijzen op een cultuur waarin strafbare feiten worden gestimuleerd. Een dergelijke cultuur legitimeert vervolgens de toerekening van deze feiten aan de rechtspersoon als diens werkzaamheid. [45]

Volgens de Raad van State is een verbodscriterium als ‘cultuur van wetteloosheid’ in strijd met de grondwettelijke beperkingensystematiek. De woorden zijn volgens de Raad onvoldoende objectiveerbaar en bieden de minister onvoldoende sturing bij de uitoefening van zijn bevoegdheid. Het zou beter zijn om het criterium te beperken tot het ‘stelselmatig plegen van strafbare feiten, die een daadwerkelijke en ernstige aantasting vormen van als wezenlijk ervaren beginselen van onze rechtsorde en die als gevolg daarvan onze samenleving of delen daarvan ontwrichten of kunnen ontwrichten’. [46]

De initiatiefnemers zien echter geen heil in dit advies. Een criterium als ‘het stelselmatig plegen van strafbare feiten’ verschilt naar hun mening niet of nauwelijks van de maatstaf in artikel 140 lid 1 Wetboek van Strafrecht (Sr). Daarin is strafbaar gesteld de deelneming aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van misdrijven. Het criterium ‘cultuur van wetteloosheid’ zou veel beter zijn toegesneden op OMGs en vergelijkbare organisaties. [47]

Wij delen de kritiek van de Raad van State. Het criterium van de Raad van State is weliswaar algemener en ruimer geformuleerd, maar precies genoeg om ook OMGs te treffen. Een criterium als ‘het stelselmatig plegen van strafbare feiten’ past bovendien in de grondwettelijke beperkingensystematiek. Het is dan immers de democratisch gekozen wetgever – in plaats van de minister – die de verbodsgronden bepaalt. En bovendien voldoet het criterium aan de voorzienbaarheidseis van artikel 11 EVRM als aansluiting wordt gezocht bij strafrechtelijke begrippen waarvan de lading in de jurisprudentie is uitgekristalliseerd. De door de Raad van State voorgestelde extra eisen dat de stelselmatig gepleegde strafbare feiten (1) een daadwerkelijke en ernstige aantasting vormen van de als wezenlijk ervaren beginselen van onze rechtsorde en (2) die als gevolg daarvan (delen van) onze samenleving (kunnen) ontwrichten – zijn wat ons betreft niet noodzakelijk, indien het criterium wordt beperkt tot ‘het stelselmatig plegen van misdrijven’. [48]

Het is hoe dan ook niet aan de minister om zelfstandig te beoordelen welke beginselen als wezenlijk in onze rechtsorde worden ervaren, evenmin wanneer een daadwerkelijke en ernstige aantasting van de samenleving plaatsvindt, noch wanneer onze samenleving daardoor geheel of ten dele wordt ontwricht. Een zodanig omvangrijke beoordelingsruimte is in strijd met het delegatieverbod. Overigens bestaat er wel degelijk een groot verschil tussen het door de Raad van State voorgestelde criterium en de maatstaf van artikel 140 lid 1 Sr. In het criterium van de Raad dienen strafbare feiten reeds te zijn gepleegd. Artikel 140 lid 1 Sr spreekt van het oogmerk hebben om misdrijven te plegen. [49] Daar komt nog bij dat aan de bewijsvoering in het strafproces strengere eisen worden gesteld dan in het bestuursprocesrecht.

2.3 Structureel patroon van misdrijven?

De cumulatieve voorwaarden van ‘noodzakelijk in het belang van de openbare orde’ en ‘cultuur van wetteloosheid’ in artikel 2 van het wetsvoorstel maken het bestuursrechtelijk verbieden van een organisatie onnodig ingewikkeld. Als we de toelichting zorgvuldig analyseren, dan komt de eerste voorwaarde feitelijk neer op het plegen van misdrijven volgens een structureel patroon en de tweede voorwaarde op stelselmatige betrokkenheid bij (gewelds)misdrijven. Zou het daarom in het kader van het delegatieverbod, de voorzienbaarheidseis en de daarmee gediende rechtszekerheid niet beter zijn om het criterium in de wet te beperken tot juridische termen waarvan de betekenis voor een ieder helder is: het stelselmatig plegen van misdrijven of een structureel patroon van het plegen van misdrijven? [50] De misdrijven staan vanzelfsprekend al in het Wetboek van Strafrecht en in bijzondere formeel-wettelijke strafwetgeving. De wetgever dient nog slechts vast te leggen wanneer sprake is van stelselmatigheid of een structureel patroon.

§3. Van één naar twee verbodsobjecten

Volgens artikel 2 lid 1 van het wetsvoorstel kan de minister een tweetal soorten organisaties verbieden (verbodsobjecten). Het eerste verbodsobject betreft de ‘rechtspersoon’, het tweede ‘ieder ander als zelfstandige eenheid of organisatie naar buiten tredend lichaam of samenwerkingsverband’. Hieronder gaan we op beide afzonderlijk in. Daarna analyseren we artikel 3 van het wetsvoorstel, op basis waarvan enkele organisaties zijn uitgezonderd van het ministeriele verbod.

3.1 Rechtspersoon

Volgens artikel 2 lid 1 van het wetsvoorstel is de minister bevoegd een rechtspersoon te verbieden. Op basis van artikel 5 lid 1 van het wetsvoorstel kan de minister een rechtspersoon die ‘is of wordt verboden’ eveneens ontbinden. Om wat voor soort rechtspersoon gaat het hier?

Op grond van het huidige artikel 2:20 lid 1 BW kan de rechter enkel naar Nederlands privaatrecht opgerichte rechtspersonen en kerkgenootschappen verbieden en ontbinden. [51] De rechter is vanzelfsprekend niet bevoegd om krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen als de Staat en gemeenten te verbieden, gelet op artikel 2:1 lid 3 BW.

In het wetsvoorstel lijkt het rechtspersoonsbegrip een veel ruimere betekenis te hebben. Op basis van artikel 2:1 lid 3 BW vallen krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen niet onder de werkingssfeer van artikel 2:20 lid 1 BW, maar in het wetsvoorstel ontbreekt een vergelijkbare bepaling. Naar de letter van de wettekst is het de minister derhalve evenzeer toegestaan een rechtspersoon als de Staat, een gemeente of, om nog eens wat te noemen, de Nederlandse Orde van Advocaten te verbieden en te ontbinden.

3.2 Zelfstandige eenheid of organisatie naar buiten tredend lichaam of samenwerkingsverband

De minister kan behalve een rechtspersoon ook ‘ieder ander als zelfstandige eenheid of organisatie naar buiten tredend lichaam of samenwerkingsverband’ verbieden. Ontbinding van een dergelijk lichaam of samenwerkingsverband is niet mogelijk volgens het eerste lid van artikel 5 van het wetsvoorstel. De formulering is ontleend aan artikel 10:122 lid 1 BW jo. 10:117 sub a BW. Daaruit volgt dat een ‘corporatie’ in de zin van Titel 8 van Boek 10 BW de betekenis heeft van een vennootschap, vereniging, coöperatie, onderlinge waarborgmaatschappij, stichting of ‘een ieder als zelfstandige eenheid of organisatie naar buiten tredend lichaam of samenwerkingsverband’.

Volgens de wetsgeschiedenis van artikel 10:117 sub a BW geldt de aanduiding voor een breed verzamelbegrip van naar buiten tredende lichamen en samenwerkingsverbanden die door het recht als zodanig worden erkend, al dan niet als rechtspersoon. Voorts volgt uit de wetsgeschiedenis dat kerkgenootschappen en hun zelfstandige onderdelen, alsmede de lichamen waarin zij zijn verenigd, in de zin van artikel 2:2 BW onder het corporatiebegrip vallen. Dit geldt eveneens voor de krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen in de zin van artikel 2:1 lid 1 BW. [52]

De minister kan dus goed beschouwd óók op basis van dit criterium krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen als de Staat verbieden en ontbinden. In artikel 10:122 lid 1 BW is dit probleem eenvoudig opgelost. Daarin is de bevoegdheid van de rechter om een verklaring voor recht af te geven dat het doel of de werkzaamheid van de corporatie in strijd is met de openbare orde, beperkt tot corporaties die niet tevens Nederlands rechtspersoon zijn. Het zou zinvol zijn om de bevoegdheid van de minister op gelijke voet in te perken.

3.3 Uitzonderingen

Krachtens artikel 3 lid 1 van het wetsvoorstel kan de minister zijn verbods- en ontbindingsbevoegdheid niet gebruiken ten aanzien van een politieke partij (sub a), een jongerenvereniging of wetenschappelijk bureau, verbonden aan een politieke partij (sub b), een kerkgenootschap of een andere organisatie die gericht is op het belijden van een godsdienst of levensbeschouwing (sub c) en tot slot, kortgezegd, een vakbond (sub d). Een ministerieel verbod van dergelijke organisaties zou op te gespannen voet staan met de uitings- en godsdienstvrijheid. Voor een verbod van deze organisaties is de procedure via de rechter ex artikel 2:20 lid 1 BW aangewezen, aldus de initiatiefnemers. [53]

De Raad van State twijfelt ook op dit punt aan de juridische houdbaarheid van het wetsvoorstel. Het is volgens de Raad noodzakelijk om genoemde organisaties uit te zonderen, maar tegelijkertijd doen de uitzonderingen afbreuk aan de effectiviteit van het wetsvoorstel. Bovendien is onvoldoende duidelijk op basis van welke criteria de minister bepaalt wanneer een organisatie een politieke partij is. Ons recht kent tot op heden – bewust – geen ‘juridische definitie van het begrip politieke partij’ en stelt slechts enkel vormvoorschriften ten aanzien van de registratie van politieke partijen. [54] Het valt niet uit te sluiten dat de minister een inhoudelijke toets moet verrichten om te bepalen of een organisatie een politieke partij is. De Raad gebruikt vergelijkbare argumenten indien de minister moet beoordelen of een organisatie een kerkgenootschap of een organisatie gericht op het belijden van een godsdienst of levensbeschouwing is. [55]

De initiatiefnemers beargumenteren het gebruik van de open begrippen met de stelling dat een meer ‘geoperationaliseerde, formele definitie het wel erg eenvoudig zou maken om onder een verbod’ uit te komen. Een dergelijke modaliteit zou contraproductief zijn in de bestrijding van ondermijnende organisaties, aangezien met de registratie van een dergelijke organisatie als politieke partij – waarvoor slechts enkele formaliteiten gelden – een bestuurlijk verbod eenvoudig kan worden omzeild. [56]

Dat lijkt een terecht punt, maar anderzijds staat de afwezigheid van een duidelijke in de wet afgebakende definitie van ‘politieke partij’ en ‘kerkgenootschap en een andere organisatie gericht op het belijden van een godsdienst of levensbeschouwing’ wel weer op zeer gespannen voet met het delegatieverbod.

§4. Naar een wettelijk toerekeningscriterium

In artikel 2 lid 2 van het wetsvoorstel stellen de initiatiefnemers criteria voor op basis waarvan de minister verplicht is – gelet op de formulering ‘wordt toegerekend’ – om gedragingen van derden toe te rekenen aan een organisatie die hij wil verbieden. Volgens de initiatiefnemers kent de toerekening in de verbodsprocedure van het huidige artikel 2:20 BW een te hoge drempel. Volgens de wetsgeschiedenis omvat het begrip ‘werkzaamheid’ van dit artikel structureel handelen of nalaten van de rechtspersoon zelf. [57] In de rechtspraak worden ook gedragingen van derden tot de werkzaamheid van de rechtspersoon gerekend, indien de rechtspersoon hierbij rechtstreeks betrokken is geweest. Daarvan is volgens de Hoge Raad sprake in twee situaties. In de eerste plaats als het bestuur van de rechtspersoon leidinggeeft bij het verrichten van die handelingen. In de tweede plaats als het bestuur voor die handelingen doelbewust de gelegenheid biedt. Maar zelfs buiten deze gevallen kunnen bijzondere feiten en omstandigheden toerekening alsnog rechtvaardigen. [58]

In de laatste vijf verbodszaken beargumenteert het Openbaar Ministerie met succes dat bijzondere feiten en omstandigheden toerekening van gedragingen van derden aan de rechtspersoon legitimeren. In alle gevallen leidde dat tot verbodenverklaring en ontbinding van de rechtspersoon. [59] Of het voorgestelde toerekeningscriterium laagdrempeliger is, moet daarom worden betwijfeld. De voorgestelde regeling hanteert immers – anders dan het huidige recht – cumulatieve voorwaarden. Bovendien kent het toerekeningscriterium uit de rechtspraak de hiervoor genoemde uitzonderingsclausule op basis waarvan handelingen betrekkelijk eenvoudig kunnen worden toegerekend. Gelet op het delegatieverbod is een in de wet geformuleerd toerekeningscriterium echter noodzakelijk. Het is de minister niet toegestaan deze zelf te formuleren.

Volgens het voorgestelde criterium in artikel 2 lid 2 is de minister verplicht om een gedraging toe te rekenen, indien is voldaan aan twee cumulatieve voorwaarden. De eerste is dat de gedraging heeft plaatsgevonden ‘in het georganiseerde verband’ van de organisatie. De tweede is dat deze organisatie de gedraging ‘duldt of er op andere wijze niet doeltreffend tegen optreedt’. Wanneer sprake is van een gedraging in georganiseerd verband, blijkt niet uit de wettekst. Het gaat hier in elk geval niet om het begrip ‘georganiseerd verband’, zoals dat ook wordt gehanteerd in Titel V Wetboek van Strafvordering over bijzondere opsporingsbevoegdheden. [60] De initiatiefnemers geven, gelet op de toelichting, een eigen betekenis aan het begrip. Bepalend is of een derde een strafbaar feit pleegt in zijn hoedanigheid als lid van een organisatie dan wel dat hij dit op persoonlijke titel doet. Afpersing in de hoedanigheid van lid van een vereniging valt toe te rekenen, huiselijk geweld daarentegen niet. De gedragingen moeten ‘voortkomen uit de structuur of cultuur’ van de te verbieden organisatie. [61]

De tweede voorwaarde verplicht tot toerekening, indien de organisatie de gedragingen duldt of daartegen onvoldoende effectief optreedt. Zelfs wanneer de organisatie niet zelf uitdrukkelijk de opdracht heeft gegeven of de gedraging ‘met zoveel woorden goedkeurde’, kan toerekening plaatsvinden. Onvoldoende daadkrachtig of ineffectief optreden tegen ongewenst gedrag leidt volgens de toelichting eveneens tot toerekening. Het criterium moet voorkomen dat de organisatie al te gemakkelijk afstand kan nemen van gedragingen van haar leden. [62]

Hoe dit criterium in de praktijk zal uitpakken, is tamelijk ongewis. Een mededeling van het bestuur dat het een gedraging niet duldt, zal gelet op de toelichting onvoldoende zijn. Dient het bestuur aangifte te doen indien het op de hoogte geraakt? Moet het lid voor bepaalde tijd geschorst worden of is een royement noodzakelijk?

De Raad van State geeft terecht aan dat de gebruikte begrippen onvoldoende duidelijk maken wanneer sprake is van een gedraging in georganiseerd verband of wanneer de organisatie deze gedraging duldt. De toelichting heldert nauwelijks iets op, hetgeen niet helpt om aan de eis van voorzienbaarheid in de zin van artikel 11 lid 2 EVRM te voldoen. Maar zelfs al zou de toelichting voldoende richtsnoeren voor interpretatie bevatten, dan nog is een ongedefinieerd begrip in strijd met het grondwettelijke delegatieverbod. Dat verplicht de wetgever ertoe om de begrippen ‘georganiseerd verband’, ‘dulden’ en ‘onvoldoende effectief optreden’ in de wet te definiëren.

§5. Naar een onmiddellijk werkend verbod

De initiatiefnemers willen het verbod onmiddellijke werking geven door het verbod in de vorm van een besluit te gieten. Overtreding van het verbod moet direct strafbaar zijn op basis van artikel 140 lid 2 Sr. Of dat effect daadwerkelijk wordt bereikt, bespreken we in deze paragraaf.

5.1 Verbodsbesluit met onmiddellijke werking

Een pijnpunt voor de initiatiefnemers is dat in de huidige regeling een ingesteld hoger beroep of cassatieberoep de juridische werking van een verbodenverklaring op basis van artikel 2:20 lid 1 BW schorst. Een verbodenverklaring sorteert eerst dan juridisch effect, nadat de rechterlijke uitspraak waarin zij is vervat onherroepelijk is geworden. [63] Een verbod met daadwerkelijke werking laat volgens de initiatiefnemers op deze wijze veel te lang op zich wachten. Verboden ‘ondermijnende organisaties’ hebben dan nog (te) lang vrij spel voor hun activiteiten. [64]

Om die reden krijgt de minister de verbodsbevoegdheid. Een verbod afkomstig van dit bestuursorgaan geldt als besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en heeft, na bekendmaking, onmiddellijke werking. Een ingediend bezwaar of beroep schorst de werking van het verbod krachtens artikel 6:16 Awb immers niet. De voorzieningenrechter kan op basis van artikel 8:81 Awb op verzoek de werking van het besluit evenwel schorsen, maar dat moet volgens de initiatiefnemers worden beschouwd als een uitzondering. [65]

De Raad van State is wederom kritisch. De Raad betwijfelt of de beoogde tijdswinst daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Ten eerste dient de minister – net als het Openbaar Ministerie nu – een gedegen dossier op te bouwen om het besluit zorgvuldig voor te bereiden alsmede deugdelijk te motiveren. Het is volgens de Raad onduidelijk of, en zo ja, in welke mate de minister minder tijd nodig zou hebben voor het opbouwen van een dergelijk dossier dan het Openbaar Ministerie nu nodig heeft onder het huidige recht. Ten tweede acht de Raad de kans zeer groot dat de voorzieningenrechter een verzoek tot schorsing van de werking van het verbodsbesluit toewijst, gelet op de onomkeerbare gevolgen die een verbodsbesluit snel zal hebben voor de betrokken organisatie. [66]

De initiatiefnemers zijn niet gevoelig voor deze argumenten. Zij stellen ten eerste dat de ernst van de maatschappelijke gevolgen van motorbendes een snel op te leggen bestuursrechtelijk verbod met onmiddellijke werking legitimeert. Ten tweede draagt de afwezigheid van cassatieberoep bij aan een snelle afwikkeling van de verbodsprocedure, terwijl dit geen afbreuk doet aan het rechtsbeschermingsniveau. Ten derde stellen de initiatiefnemers dat de tijdswinst niet ligt in de voorbereidende fase waarin het dossier wordt opgebouwd, maar vooral in de fasen daarna. De minister kan nadat het dossier is opgebouwd direct een verbodsbesluit nemen, terwijl het Openbaar Ministerie thans na de voorbereidende fase eerst een verzoekschriftprocedure moet starten. Die procedure duurt al gauw twee jaren voordat er een definitieve uitspraak ligt, terwijl de uitkomst niet op voorhand vaststaat. [67]

De initiatiefnemers denken daarnaast dat de voorzieningenrechter niet snel een schorsingsverzoek toewijst, aangezien de gevolgen van het verbod in hun lezing voorlopig en beperkt zijn. De ontbinding van de organisatie treedt volgens artikel 5 lid 2 van het wetsvoorstel pas immers in werking nadat het ontbindingsbesluit onherroepelijk is geworden. De daaropvolgende vereffening van het vermogen van de ontbonden organisatie zal pas nadien kunnen plaatsvinden. De mogelijkheid om de goederen van de verboden organisatie onder bewind te stellen voordat het besluit onherroepelijk is geworden, maakt dit volgens de initiatiefnemers niet anders. De onderbewindstelling volgt het lot van het verbodsbesluit. Als dat besluit wordt vernietigd, komt de onderbewindstelling te vervallen. Van onomkeerbare gevolgen is volgens de initiatiefnemers dus geenszins sprake. [68]

De onderbewindstelling die de rechtbank op verzoek van de minister kan bevelen voor de periode waarin de ontbindingsbeschikking nog niet onherroepelijk is, kan de organisatie echter vleugellam maken. De organisatie kan immers niet vrijelijk over haar vermogen beschikken. Dit zal de bedoeling zijn, maar in het ergste geval kunnen de gevolgen hiervan onomkeerbaar zijn, hetgeen een probleem oplevert indien het verbodsbesluit wordt herroepen. Gaan de initiatiefnemers hier nu niet te gemakzuchtig aan voorbij? Dit argument gaat volgens ons ook op voor de andere gevolgen die zij aan een verbodsbesluit willen verbinden, namelijk de directe toepasbaarheid van artikel 140 lid 2 Sr, waarover in de volgende subparagraaf meer.

5.2 Overtreding verbodsbesluit direct strafbaar

Volgens het wetsvoorstel moet een verbod direct handhaafbaar zijn. Met een wijziging in artikel 140 lid 2 Sr wordt het onmiddellijk strafbaar om deel te nemen aan de voortzetting van de werkzaamheid van een door de minister verboden organisatie. Het verbodsbesluit hoeft geen formele rechtskracht te hebben. De onherroepelijkheidseis geldt thans wel voor strafbare deelneming aan de voortzetting van de werkzaamheid van een door de rechter verboden rechtspersoon. Dit blijft vooralsnog zo. [69] Daarnaast willen de initiatiefnemers de op dit misdrijf bedreigde boete verhogen van de derde naar de vierde categorie en de maximale gevangenisstraf verdubbelen naar twee jaren. Bovendien moet voorlopige hechtenis mogelijk zijn bij verdenking van het in dit artikel vervatte misdrijf.

De Raad van State merkt op dat het achteraf vernietigen van een verbod in beginsel niet lijkt af te doen aan de strafbaarheid van diegene die het verbodsbesluit overtreedt ‘in het tijdvak tussen het verbod en de vernietiging daarvan’. Het valt volgens de Raad niet met elkaar te rijmen dat een persoon strafrechtelijk aansprakelijk wordt gehouden, terwijl het verbod dat hiervoor aanleiding gaf, in rechte wordt vernietigd. Volgens de initiatiefnemers kan dit echter worden gerechtvaardigd doordat de verdachte het verbodsbesluit ‘willens en wetens’ overtreedt. [70]

Hierdoor krijgt het overtreden van het bestuurlijke verbod een met contempt of court vergelijkbaar karakter, net als het overtreden van een rechterlijk verbod dat nu heeft. Bij een dergelijke strafbaarstelling wordt het aan de laars lappen van een bevoegd gegeven beslissing strafwaardig en strafbaar geacht, ongeacht of deze beslissing in een later stadium om welke reden dan ook wordt teruggedraaid. [71] Voor dit standpunt valt iets te zeggen als we kijken naar de Duitse regeling. Ook daar heeft het verbodsbesluit onmiddellijke werking, zij het dat de maximale straffen lager zijn voor het overtreden van een verbodsbesluit dat nog in rechte kan worden aangevochten, dan wanneer dit niet meer kan. [72]

Met het schrappen van de onherroepelijkheidseis zou een ministerieel verbod inderdaad aanzienlijk sneller kunnen worden gehandhaafd, ware het niet dat tot op heden altijd vrij onduidelijk is geweest welke gedragingen zijn te kwalificeren als strafbare voortzetting als bedoeld in artikel 140 lid 2 Sr. In de wetsgeschiedenis en literatuur circuleren hierover uiteenlopende gedachten. [73] Rechters geven aan artikel 140 lid 2 Sr een zeer beperkte en volgens sommige auteurs zelfs foutieve uitleg. [74] In het kader van effectief overheidsoptreden – een verbod dient handhaafbaar te zijn –, roepen wij in een eerder onderzoeksrapport daarom op om de vervolging van strafbare voortzettingsgedragingen van een solidere wettelijke basis te voorzien. [75]

Een exacte afbakening van criteria voor strafbare voortzetting valt in de wet volgens de initiatiefnemers echter niet te geven. De strafrechter is volgens hen hiertoe beter geëquipeerd. Om hem hiervoor enige aanknopingspunten te geven, geven ze in de toelichting enkele voorbeelden die onder de reikwijdte van artikel 140 lid 2 Sr zouden (moeten) vallen. Ze noemen daarin het doorgaan met de strafbare feiten die aanleiding vormden om de organisatie te verbieden alsook gedragingen die aanvankelijk niet strafbaar waren, zoals het gebruik van clubkleding en logo’s, het werven van nieuwe leden, het organiseren van clubactiviteiten, enz. [76]

De toelichting bij de voorgestelde wetswijziging heeft vanuit rechtsstatelijk perspectief enkele voordelen. In de eerste plaats draagt een heldere toelichting bij aan de voorzienbaarheid zoals vereist in artikel 11 lid 2 EVRM en is het ten tweede meer in overeenstemming met het in artikel 7 EVRM vervatte lex certa-beginsel. Op basis van deze beginselen dient de strafwetgever met voldoende precisie aan te geven welke gedragingen strafbaar zijn, zodat een burger hierop zijn gedrag kan afstemmen. In de derde plaats biedt de nieuwe toelichting ruimte voor een minder restrictieve uitleg dan rechters onder het huidige recht aan artikel 140 lid 2 Sr geven. [77]

Het blijft echter de vraag in hoeverre de nieuwe toelichting de strafbepaling in overeenstemming brengt met de grondwettelijke beperkingensystematiek. Het dragen van clubkleding alsmede het blijven bijeenkomen valt volgens de toelichting onder strafbare voortzetting, terwijl deze gedragingen zonder meer de bescherming van de vergadervrijheid (artikel 9 Grondwet) en eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 Grondwet) genieten. Voor zover er met het dragen van clubkleding ook een mening wordt geuit, geniet deze handeling eveneens de bescherming van de uitingsvrijheid (artikel 7 Grondwet). Een beperking van ook deze grondrechten moet steeds voldoen aan de daarvoor geldende grondwettelijke beperkingensystematiek. Of het noemen van gedragingen in parlementaire stukken dit doet, valt te betwijfelen. Voor het beperken van deze grondrechten geldt immers het uitgangspunt dat de beperking moet zijn te herleiden tot de beperkingsclausule van het desbetreffende grondwetsartikel, een wet in formele zin dus.

Het verdient aanbeveling om in de wet zelf concrete strafbare voortzettingsgedragingen op te nemen. De initiatiefnemers stellen echter dat een exacte afbakening niet te geven is. De Duitse wetgever bewijst echter dat enige afbakening wel degelijk mogelijk is. Die heeft verschillende, meer concreet omschreven gedragingen in de wet zelf strafbaar gesteld om aan een verenigingsverbod effectieve werking te geven. Zo is het bij wet afzonderlijk en expliciet strafbaar gesteld om kleding te dragen die refereert aan een verboden vereniging. Ook het heroprichten van een verboden vereniging wordt genoemd. De maximale straffen zijn, zoals gezegd, lager dan in het geval het verbod onherroepelijk is. [78]

Conclusie

In het wetsvoorstel ‘Bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties’ krijgt de minister voor Rechtsbescherming de discretionaire bevoegdheid om bij besluit een organisatie te verbieden en te ontbinden indien dit noodzakelijk is in het belang van de openbare orde en die organisatie een cultuur van wetteloosheid creëert, bevordert of in stand houdt. De wens om ‘ondermijnende organisaties’ als Outlaw Motorcycle Gangs sneller en eenvoudiger te kunnen verbieden dan nu op basis van artikel 2:20 lid 1 BW mogelijk is, is alleszins begrijpelijk. De wijze waarop de hiermee gemoeide verenigingsvrijheid grondwettelijk en verdragsrechtelijk is beschermd, dwingt echter tot zorgvuldige en nauwkeurig afgebakende formuleringen. Hiervan is in de voorstelde regeling onvoldoende sprake. De voorwaarden waaronder de minister van zijn bevoegdheid kan gebruikmaken – zowel de verbodsgronden als de toerekeningscriteria – zijn bij een gebrek aan een wettelijke definitie te onbepaald. Ditzelfde geldt voor de omschrijving van de organisaties die van het ministeriële verbod zijn uitgezonderd.

Het wetsvoorstel is om die reden in strijd met het delegatieverbod van artikel 8 Grondwet. De clausule ‘bij de wet’ verplicht de formele wetgever om zelf de omvang van de beperkingsbevoegdheid te bepalen. Het is de formele wetgever niet toegestaan de verenigingsrechtbeperkende bevoegdheid aan de minister toe te kennen met behulp van vage termen en normen. Het is dan immers niet de wetgever zelf die de grenzen trekt waarbinnen het recht van vereniging kan worden beperkt. De minister kan die bepalen door zelfstandig de inhoud en de betekenis van de vage norm vast te stellen. Deze vorm van verkapte delegatie heeft de grondwetgever bij de grondwetsherziening van 1983 expliciet willen voorkomen.

Dit constitutionele gebrek kan slechts op een manier worden hersteld. De initiatiefnemers dienen de mogelijkheid om het verenigingsrecht te beperken met voldoende precisie in de wet te omschrijven, zodat aan de minister bij de uitoefening van zijn bevoegdheid zo goed als geen beslissingsruimte toekomt. Het definiëren van de begrippen in de toelichting is onvoldoende. Slechts de wet bindt de minister, de toelichting dient enkel als richtsnoer voor interpretatie. De verbodscriteria ‘noodzakelijk in het belang van de openbare orde’ en ‘cultuur van wetteloosheid’ alsmede de toerekeningscriteria dienen een wettelijke definitie te krijgen of moeten wijken voor concrete criteria. Ditzelfde geldt voor de omschrijving van organisaties die van het verbod zijn uitgezonderd. Het verdient in dat licht aanbeveling aansluiting te zoeken bij reeds bestaande (formeel-)strafwettelijke begrippen en concepten. Aan die voorwaarde wordt voor wat ons betreft voldaan indien de verbodsbevoegdheid wordt beperkt tot organisaties die een structureel patroon van gepleegde misdrijven vertonen.

We bevelen eveneens aan om artikel 140 lid 2 Sr grondiger te redigeren dan nu in het voorstel wordt gedaan. De strafbaarstelling van het overtreden van een verenigingsverbod in dit artikel is nog steeds te onbepaald. Dit staat in de weg aan een effectief verenigingsverbod. Het overtreden van een verenigingsverbod zet immers pas echt zoden aan de dijk, als in de wet zelf duidelijker dan nu wordt omschreven wanneer sprake is van strafbare voortzetting van de werkzaamheid van een verboden organisatie. Het Duitse stelsel biedt hiervoor veel inspiratie. Dat geldt evenzeer voor het strafbaar stellen van voortzettingsgedragingen, nog voordat het verbod onherroepelijk is. Net als in de Duitse wet kan in ons recht ervoor worden gekozen om deze gedragingen met lagere maximumstraffen te bedreigen.

De eindconclusie is derhalve dat het voorstel zoals dit er nu ligt niet in overeenstemming is met fundamentele rechtsstatelijke uitgangspunten. Onze kritiek ziet niet zozeer op het idee van de initiatiefnemers om een bestuurlijke verbodsbevoegdheid in het leven te roepen, maar meer op de wijze waarop dit in het voorstel is uitgewerkt.

Literatuurlijst

Broeksteeg 2018

J.L.W. Broeksteeg, ‘De verbodenverklaring en ontbinding van Outlaw Motorcycle Gangs’, MvO 2018/5-6, p. 150-154.

Burkens 1971

M.C.B. Burkens, Beperking van grondrechten, Deventer: Kluwer 1971.

Eskes 1988

J.A.O. Eskes, Repressie van politieke bewegingen in Nederland. Een juridisch-historische studie over het Nederlandse publiekrechtelijke verenigingsrecht in het tijdvak 1798-1988, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1988.

Fransen, Kerkhofs & Verrest 2017

A. Fransen, J. Kerkhofs & P.A.M. Verrest, Terrorisme: een analyse van het Belgische en Nederlandse materieel strafrecht, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2017.

Huisman & Jak 2019

P.J. Huisman & N. Jak, ‘Beslissingsruimte: handvatten voor de rechterlijke toetsingsintensiteit’, NTB 2019/20, p. 212-221.

Huls & Brouwer 2014

C.E. Huls & J.G. Brouwer, ‘Pedo’s: van een moderne heksenjacht naar een evenwichtige benadering’, AA 2014/185, p. 185-188.

Kesteloo 2011

A.N. Kesteloo, Deelneming aan een criminele organisatie. Een onderzoek naar de strafbaarstellingen in artikel 140 Sr, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2011.

Kesteloo 2016

A.N. Kesteloo, ‘Aanmerken als ‘criminele organisatie’ een (aanvullende) voorwaarde voor verbieden en ontbinden van rechtspersonen?’, DD 2016/55, p. 604-617.

Kesteloo 2018

A.N. Kesteloo, ‘Verbod op motorclubs: een tussenstand’, TPWS 2018/77, p. 189-198.

Kesteloo 2019

A.N. Kesteloo, ‘Verbod op motorclubs: het voorstel van de Wet bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties’, TPWS 2019/64, p. 156-166.

Koornstra & Brouwer 2018

J. Koornstra & J.G. Brouwer, ‘Het verbieden van Outlaw Motorcycle Gangs. Een effectieve maatregel?’, AA 2018/696, p. 696-700.

Koornstra e.a. 2019

J. Koornstra, B. Roorda, M. Vols & J.G. Brouwer, Bestrijding van Outlaw Motorcycle Gangs. Een rechtsvergelijkende studie naar de aanpak van onrechtmatige organisaties in rechtsstatelijk perspectief, Den Haag: Sdu 2019.

Koornstra, Roorda & Brouwer 2019

J. Koornstra, B. Roorda & J.G. Brouwer, ‘Antidemocratische rechtspersonen op ondemocratische wijze verbieden’, NJB 2019/1430, p. 1786-1795.

Koster 2019

H. Koster, ‘Consultatievoorstel Wet bestuurlijk verbod rechtspersonen’, WPNR 2018/7209, 725-727.

Leenknegt 2018

G. Leenknegt, ‘Wetenschappelijk commentaar op artikel 8 Grondwet’, www.nederlandrechtsstaat.nl.

Löwensteyn 1982

F.J.W. Löwensteyn, ‘Het recht van vereniging/ het verenigingsrecht’, in: A.K. Koekkoek, W. Konijnenbelt & F.C.L.M. Crijns (red.), Grondrechten. Commentaar op hoofdstuk 1 van de herziene Grondwet (Jeukens-bundel), Nijmegen: Ars Aequi Libri 1982.

Mevis 2018

P.A.M. Mevis, ‘Van revolutionaire woelingen en motorbendes: organisatieverboden als risico voor de democratie en de betekenis en rol van het materiële strafrecht’, in: N.S. Efthymiou, J. Goossens, R. de Lange (red.), Democratie: nieuwe ontwikkelingen, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2018.

Mevis 2019

P.A.M. Mevis, ‘Strafrecht en het verbieden van rechtspersonen; misdrijven tegen de democratische rechtsorde’, DD 2019/40, p. 514-529.

Nieuwenhuis 2015

A.J. Nieuwenhuis, ‘Het verenigingsverbod. Op zoek naar de grondvesten van de rechtsorde’, TvCR 2015/2, p. 106-123.

Nieuwenhuis, Den Heijer & Wins 2017

A.J. Nieuwenhuis, M. den Heijer & A.W. Wins 2017, Hoofdstukken Grondrechten, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2017.

Oldenhuis e.a. 2007

F.T. Oldenhuis, J.G. Brouwer, D.N.R. Wegerif & F.E. Keijzer, Schurende relaties tussen recht en religie, Assen: Koninklijke Van Gorcum 2007.

Oldenhuis e.a. 2012

F.T. Oldenhuis, C.K.M. von Stuckrad, N. de Jong, P.J. van Mourik-Visser & J.J. Westert, Eschatologische bewegingen in Nederland: religiewetenschappelijke en juridische bevindingen, Den Haag: BiZa/RuG en ISW 2012.

Pel 2013

P.T. Pel, Geestelijken in het recht. De rechtspositie van geestelijke functionarissen in het licht van het eigen recht van kerken en religieuze gemeenschappen in de Nederlandse rechtsorde, Den Haag: Boom juridische uitgevers 2013.

Schilder & Van Sasse van IJsselt 2018

A.E. Schilder & P.B.C.D.F. van Sasse van IJsselt, ‘Naar een bestuurlijk organisatieverbod?’, in: N.S. Efthymiou, J. Goossens, R. de Lange (red.), Democratie: nieuwe ontwikkelingen, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2018

Swart 1987

A.H.J. Swart, ‘Verboden organisaties en rechtspersonen’, in: Ch.J. Enschedé, N. Keizer, J.C.M. Leijten & Th.W. van Veen (red.), Naar eer en geweten: liber amicorum J. Remmelink, Arnhem: Gouda Quint 1987.

Van Veen 1983

Th.W. van Veen, ‘De verboden vereniging en art. 140 Sr’, NJB 1983/12.

Vermeulen 1995

B.P. Vermeulen, ‘Beperking van grondrechten’, in: J.B.J.M. ten Berge, P.J.J. van Buuren, H.R.B.M. Kummeling & B.P. Vermeulen, De Grondwet als voorwerp van aanhoudende zorg (Burkens-bundel), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995.

De Vries-Leemans 1995

M.J.H.M. de Vries-Leemans, Art. 140 Wetboek van Strafrecht. Een onderzoek naar de strafbaarstelling van deelneming aan misdadige organisaties, Deventer: Kluwer 1995

Van der Weele 2019a

J. van der Weele, ‘Verbodenverklaring van rechtspersonen (I)’, WPNR 2019/7234, p. 294-300.

Van der Weele 2019b

J. van der Weele, ‘Verbodenverklaring van rechtspersonen (II, slot)’, WPNR 2019/7235, p. 308-313.

---

* Deze bijdrage is reeds gepubliceerd in Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2020/1, p. 60-82.

[1] Voorstel van wet van de leden Kuiken, Van Toorenburg, Van Oosten, Van der Graaf en Van der Staaij, houdende regels over het bestuursrechtelijk verbieden van organisaties die een cultuur van wetteloosheid creëren, bevorderen of in stand houden (Wet bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties), Kamerstukken II 2018/19, 35079, nrs. 1-3. Aan dit wetsvoorstel ging vooraf het voorontwerp ‘Bestuurlijk verbod rechtspersonen’ dat op 6 maart 2018 ter consultatie werd voorgelegd aan het publiek (zie www.internetconsultatie.nl). Zie voor (kritische) beschouwingen hierover bijv. Broeksteeg 2018; Kesteloo 2018; Koornstra & Brouwer 2018; Mevis 2018; Schilder & Van Sasse van IJsselt 2018; Kesteloo 2019; Koster 2019; Mevis 2019; Van der Weele 2019a en Van der Weele 2019b.

[2] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 13.

[3] Voorstel van wet van de leden Kuiken, Van Toorenburg, Van Wijngaarden, Drost en Van der Staaij houdende regels over het bestuursrechtelijk verbieden van organisaties die een cultuur van wetteloosheid creëren, bevorderen of in stand houden (Wet bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties), Kamerstukken II 2018/19, 35079, nrs. 6-7.

[4] Uit art. 1 van het wetsvoorstel blijkt dat het gaat om de minister voor Rechtsbescherming.

[5] Van een buitenlandse corporatie zonder Nederlandse rechtspersoonlijkheid kan de rechter op de voet van art. 10:122 lid 1 BW op verzoek van het Openbaar Ministerie voor recht verklaren dat haar werkzaamheid of doel in strijd is met de openbare orde. Daarnaast kent ons recht de van rechtswege verboden rechtspersoon of organisatie, zie art. 2:20 lid 3 BW, art. 10:123 BW en het Wetsbesluit ontbinding landverraderlijke organisaties, Stb. 1944, E104.

[6] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 7, p. 1.

[7] HR 26 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1124 (Hells Angels Northcoast Harlingen), NJ 2009/396, m.nt. P. van Schilfgaarde, JOR 2009/222, m.nt. E. Schmieman. Inmiddels heeft de Rb. Midden-Nederland vereniging Hells Angels MC Holland verboden verklaard en ontbonden, zie Rb. Midden-Nederland 25 mei 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:2302 (Hells Angels MC).

[8] Nieuwenhuis 2015, p. 106.

[9] Leenknegt 2018.

[10] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 7, p. 9.

[11] Met name voor het verbieden of ontbinden van politieke partijen: EHRM 30 januari 1998, ECLI:CE:ECHR:1998:0130JUD001939292 (Türkiye Birleşik Komünist Partisi en anderen/Turkije), par. 46; EHRM 25 mei 1998, ECLI:CE:ECHR:1998:0525JUD002123793 (Türkiye Sosyalist Partisi en anderen/Turkije), par. 50; EHRM 13 februari 2003, ECLI:CE:ECHR:2003:0213JUD004134098 (Refah Partisi en anderen/Turkije), NJ 2005/73, m.nt. E.A. Alkema, par. 100; EHRM 30 juni 2009, ECLI:CE:ECHR:2009:0630JUD002580304 (Herri Batasuna en Batasuna/Spanje), par. 77. Voor andere organisaties hebben de lidstaten iets meer marge d’appréciation: EHRM 9 juli 2013, ECLI:CE:ECHR:2013:0709JUD003594310 (Vona/Hongarije), NTM|NJCM-Bull 2014/41, m.nt. J.L.W. Broeksteeg & M.J. Kanne, par. 58; EHRM 27 oktober 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1027JUD000469611 (Les Authentiks en Supras Auteuil ‘91/Frankrijk), AB 2017/72, m.nt. J.G. Brouwer & J. Koornstra, EHRC 2017/13, m.nt. B. Roorda, par. 44-46.

[12] EHRM 26 april 1979, ECLI:CE:ECHR:1979:0426JUD000653874 (The Sunday Times/Verenigd Koninkrijk), NJ 1980/146, m.nt. E.A. Alkema, par. 49; EHRM 13 februari 2003, ECLI:CE:ECHR:2003:0213JUD004134098 (Refah Partisi en anderen/Turkije), par. 57-63.

[13] Zie rechtspraak genoemd in voetnoot 11.

[14] Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 3, p. 17, 22-24; Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, p. 13. Zie ook Aanwijzing 2.20 van de circulaire ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’. Vgl. Burkens 1971, p. 118; Löwensteyn 1982, p. 196-197; Vermeulen 1995, p. 3-4; Nieuwenhuis, Den Heijer & Wins 2017, p. 133-134.

[15] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 7, p. 6.

[16] Zie art. 2, 3 en 4 van de Wet tot regeling en beperking der uitoefening van het regt van vereeniging en vergadering van 22 april 1855 (Wet Vereniging en Vergadering), art. 15 en 16 BW (1976) en het huidige art. 2:20 lid 1 BW. Zie hierover uitgebreid Eskes 1988.

[17] Vgl. Schilder & Van Sasse van IJsselt 2018, p. 181.

[18] Ook aan de rechterlijke verklaring voor recht dat het doel of de werkzaamheid van een buitenlandse corporatie in strijd is met de openbare orde, zoals bedoeld in art. 10:122 lid 1 BW, gaat steeds eerst een verzoek van het Openbaar Ministerie vooraf.

[19] Vgl. bijv. Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 3.

[20] Zie ‘Guidelines on Freedom of Association’ van het Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) van de Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) en de Council of Europe’s European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Warschau 2015, bijv. §244.

[21] Vgl. EHRM 13 februari 2003, ECLI:CE:ECHR:2003:0213JUD004134098 (Refah Partisi en anderen/Turkije) en EHRM 27 oktober 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1027JUD000469611 (Les Authentiks en Supras Auteuil ‘91/Frankrijk).

[22] Zie voetnoot 14.

[23] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 3 en 11-12.

[24] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 3.

[25] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 4, p. 4.

[26] Kamerstukken II 2019/20, 35079, nr. 10, p. 3.

[27] Vgl. Schilder & Van Sasse van IJsselt 2018, p. 183-184. Zie ook Huisman & Jak 2019, in het bijzonder p. 213.

[28] Zie rechtspraak genoemd in voetnoot 11.

[29] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 7, p. 6.

[30] Zie al eerder: J. Koornstra, B. Roorda, M. Vols & J.G. Brouwer, ‘Bevoegdheid minister om OMG te verbieden’, 12 maart 2018, te raadplegen op www.openbareorde.nl (laatst geraadpleegd op 4 september 2019). Zie naar aanleiding van dit commentaar ook de vergelijkbare reactie van het College van Procureurs-Generaal van het Openbaar Ministerie van 17 april 2018 op het voorontwerp ‘Bestuurlijk verbod rechtspersonen’, p. 2, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 35079, nr. 10.

[31] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 12.

[32] Kamerstukken II 2019/20, 35079, nr. 10, p. 11.

[33] Vgl. Huls & Brouwer 2014, p. 186; Nieuwenhuis 2015, p. 115-116. Zie ook het rapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel o.l.v. Remkes, Lage drempels, hoge Dijken, Amsterdam: Boom uitgevers 2018, p. 221, waarin de commissie aangeeft dat het openbare-ordecriterium in de huidige verbodsprocedure te vaag is. Mede naar aanleiding hiervan heeft de regering een wetsvoorstel tot aanpassing van art. 2:20 BW ingediend, waarin zij een normering van het openbare-ordecriterium voorstelt (Kamerstukken II 2019/20, 35366, nrs. 1-3). Zie ook Koornstra e.a. 2019, p. 416-417.

[34] Kamerstukken II 2019/20, 35366, nrs. 1-3.

[35] Kamerstukken II 2019/20, 35366, nr. 4, p. 14.

[36] Kamerstukken II 1975/76, 13872, nrs. 1-5, p. 22.

[37] Kamerstukken II 1976/77, 13872, nr. 7, p. 32.

[38] HR 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:948 (Martijn), AB 2014/348, m.nt. J.G. Brouwer & G. Molier, NJ 2014/507, m.nt. E.A. Alkema, JB 2014/104, m.nt. J.L.W. Broeksteeg. Vereniging Martijn kon in rechte geen strafbare feiten worden verweten. Toch verbiedt en ontbindt de Hoge Raad de vereniging wegens het propageren van seksueel contact tussen volwassenen en kinderen.

[39] Zie Rb. Amsterdam 8 maart 1978, ECLI:NL:RBAMS:1978:AC0252 (NVU), NJ 1978/281, m.nt. J.M.M. Maeijer, waarin de rechtbank overweegt dat de NVU een verboden karakter heeft wegens het stelselmatig prikkelen van haat‑ en superioriteitsgevoelens; Rb. Amsterdam 18 november 1998, ECLI:NL:RBAMS:1998:AD2961 of ECLI:NL:RBAMS:1998:AN6055 (NVP/CP’86), AB 1999/329, m.nt. M.J. Kanne, waarin de rechtbank NVP/CP’86 verbiedt en ontbindt vanwege bij herhaling verrichte strafbare uitingen (rassendiscriminatie); Rb. Almelo 29 augustus 2001, ECLI:NL:RBALM:2001:AD3265 en Hof Arnhem 14 januari 2002, rek.nr. 2001/684 (Vereniging Enschedese Cannabisconsumenten – niet gepubliceerd), waarin de Vereniging van Enschedese Cannabisconsumenten werd verboden en ontbonden wegens het (willen) overtreden van de Opiumwet; Rb. Amsterdam 1 november 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BY7450 (Euromex Trade B.V.), waarin de rechter de besloten vennootschap verbiedt en ontbindt wegens witwaspraktijken; Rb. Midden-Nederland 20 december 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:6241, AB 2018/60, m.nt. J.G. Brouwer & J. Koornstra, JIN 2018/12, m.nt. R.Y. Kamerling, JOR 2018/66, m.nt. mr. R.J.B. Schutgens, OR-Updates.nl 2018/16, m.nt. J.L.W. Broeksteeg en Hof Arnhem-Leeuwarden 18 december 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:10865 (Bandidos MC), JOR 2019/52, m.nt. C.D.J. Bulten, AB 2019/528, m.nt. J.G. Brouwer & J. Koornstra, Rb. Midden-Nederland 17 januari 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:113 (Catervarius), JIN 2018/33 m.nt. F. Oostlander, JOR 2018/67, m.nt. R.J.B. Schutgens, AB 2019/93, m.nt. J.G. Brouwer & J. Koornstra; Rb. Den Haag 18 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7183, JOR 2019/51, m.nt. C.D.J. Bulten, AB 2019/267, m.nt. J.G. Brouwer & J. Koornstra en Hof Den Haag 18 juni 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:1451 (Satudarah MC), JOR 2019/185, J. van der Weele, AB 2020/80, m.nt. J.G. Brouwer & J. Koornstra; Rb. Midden-Nederland 29 mei 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:2302 (Hells Angels MC), AB 2020/96, m.nt. J.G. Brouwer & J. Koornstra; Rb. Noord-Nederland 7 juni 2019, ECLI:NL:RBNNE:2019:2445 (No Surrender MC), AB 2020/35, m.nt. J.G. Brouwer & J. Koornstra,waarin deze (motor)verenigingen werden verboden en ontbonden wegens structurele betrokkenheid bij het plegen van strafbare feiten.

[40] Zie hierover ook Koornstra, Roorda & Brouwer 2019.

[41] Kamerstukken II 1984/85, 17476, nrs. 5-7, p. 2-3.

[42] Zie art. 2, 3 en 4 Wet Vereniging en Vergadering van 22 april 1855, Stb. 1855, 32.

[43] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 7, p. 6.

[44] Zie hierover ook Kesteloo 2019, p. 159.

[45] Zie bijv. Rb. Midden-Nederland 20 december 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:6241 (Bandidos MC), r.o. 3.28-3.29: Rb. Den Haag 18 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7183 (Satudarah MC), r.o. 2.31.

[46] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 12.

[47] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 12-13. Mevis noemt in dit verband het op OMGs toegesneden wetsvoorstel fenomeenwetgeving, een in verband met de waakzaamheid voor de democratische rechtsstaat een achteruitgang. Mevis 2019, p. 520-521.

[48] Het door de Raad van State voorgestelde criterium komt daar immers in feite ook op neer, tenzij men overtredingen kan bedenken die, indien stelselmatig gepleegd, een daadwerkelijke en ernstige aantasting vormen van als wezenlijk ervaren beginselen van onze rechtsorde en die als gevolg daarvan onze samenleving of delen daarvan ontwrichten of kunnen ontwrichten.

[49] Kesteloo 2011, p. 45 e.v.

[50] Zie ook Koornstra, Roorda & Brouwer 2019, p. 1790.

[51] Art. 2:1 lid 3 jo. art. 2:2 lid 1 en lid 2 jo. art. 2:3 BW; Kamerstukken II 1984/85, 17476, nrs. 5-7, p. 7 en 10. Volgens Pel en Kesteloo kan de rechter geen kerkgenootschappen verbieden. Zie Pel 2013, p. 231-232; Kesteloo 2016, p. 610. De Raad van State denkt daar net als wij anders over: W03.16.0119/II bij Kamerstukken II 2016/17, 34 465, nr. 4. Vgl. Oldenhuis e.a. 2007, p. 90-92; Oldenhuis e.a. 2012, p. 76-83 en p. 100-101.

[52] Kamerstukken II 2009/10, 32 137, nr. 3, p. 67.

[53] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 10.

[54] Wellicht is dit in de nabije toekomst anders, nu de staatscommissie parlementair stelsel o.l.v. Remkes adviseert om een Wet op de politieke partijen in te voeren, waarin volgens de commissie ook het partijverbod dient te worden geregeld. Zie het rapport, Lage drempels, hoge dijken, Amsterdam: Boom 2018, p. 229 e.v.

[55] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 10-11.

[56] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 11.

[57] Kamerstukken II 1984/85, 17476, nrs. 5-7, p. 9-10; Kamerstukken II 1985/86, 17476, nr. 12, p. 10.

[58] HR 26 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1124 (Hells Angels Northcoast Harlingen), r.o. 3.5-3.6.

[59] Rb. Midden Nederland 21 december 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:6241 en Hof Arnhem-Leeuwarden 18 december 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:10865 (Bandidos MC); Rb. Midden-Nederland 17 januari 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:113 (Catervarius); Rb. Den Haag 18 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7183 en Hof Den Haag 18 juni 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:1451 (Satudarah MC); Rb. Midden-Nederland 25 mei 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:2302 (Hells Angels MC); Rb. Noord-Nederland 7 juni 2019, ECLI:NL:RBNNE:2019:2445 (No Surrender MC).

[60] Wet van 27 mei 1999 tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering in verband met de regeling van enige bijzondere bevoegdheden tot opsporing en wijziging van enige andere bepalingen (Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden), Stb. 2000, 32.

[61] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 3, p. 8; Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 7, p. 8.

[62] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 7, p. 8.

[63] Dat de rechter een verbod uitvoerbaar bij voorraad verklaart, verandert daar niets aan. Vgl. Rb. Noord-Nederland 7 juni 2019, ECLI:NL:RBNNE:2019:2445 (No Surrender MC), r.o. 3.45 en Hof Den Haag 18 juni 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:1451 (Satudarah MC), r.o. 18.1-18.3

[64] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 5-7.

[65] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 3.

[66] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 5.

[67] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 6.

[68] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 6.

[69] Het amendement van het lid van Van Toorenburg c.s. (bij het Wetsvoorstel herwaardering strafbaarstelling actuele delictsvormen) om de onherroepelijkheidseis in art. 140 lid 2 Sr ook ten aanzien van een rechterlijk verenigingsverbod te laten vallen, is ingetrokken. Zie Kamerstukken II 2018/19, 35080, nr. 12 en Handelingen II 2018/19, nr. 83, 9, p. 15.

[70] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 5, p. 8-9.

[71] Van Veen 1983, p. 13; Swart 1987, p. 619; De Vries-Leemans 1995, p. 19-20.

[72] Zie bijv. art. 9 jo. art. 20 Vereinsgesetz, waarover uitgebreid Koornstra e.a. 2019, p. 308-311.

[73] Koornstra e.a. 2019, p. 219-238.

[74] Bijv. in Rb. Rotterdam 22 juli 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:5254 (Islamic Jihad Union); Gerechtshof Den Haag 3 maart 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:586 (Islamic Jihad Union); Rb. Rotterdam 22 december 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:10316, ECLI:NL:RBROT:2017:10317 en ECLI:NL:RBROT:2017:10318 (PKK). Zie hierover Fransen, Kerkhofs & Verrest 2017, p. 144; Koornstra e.a. 2019, p. 221. Het is voor de regering zelfs reden om ‘deelneming aan’ uit artikel 140 lid 2 Sr te schrappen, zie Kamerstukken II 2019/20, 35366, nr. 3, p. 26.

[75] Koornstra e.a. 2019, p. 481-484.

[76] Kamerstukken II 2018/19, 35079, nr. 7, p. 9-10.

[77] Vgl. Koornstra e.a. 2019, p. 481-484.

[78] Zie voetnoot 72.

Meer weten?

• Op www.openbareorde.nl lees je de laatste ontwikkelingen waarover prof. mr. J.G. Brouwer en mr. A.J. Wierenga schrijven.
• Tijdens de opleiding Beleidsmedewerker Openbare Orde en Veiligheid leer je een lokaal integraal veiligheidsbeleid opstellen voor jouw gemeente.
• Tijdens de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leer je van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor jouw uitvoeringspraktijk.
• Tijdens de cursus Bestuursrechtelijk Handhaven leer je hoe je misstanden in jouw gemeente voorkomt dan wel bestrijdt.
• Tijdens de cursus Inzicht in Criminologie ontvang je handvatten voor een effectief criminaliteits- en veiligheidsbeleid!