Aanwijzing asielopvang

Door prof. mr. J.G. Brouwer, hoogleraar Algemene rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen, directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid en prof. mr. A.E. Schilder, hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam

Een gepretendeerde bevoegdheid?

Bij besluit van 13 december 2021 verplichten de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de gemeentebesturen van Enschede, Gorinchem, Venray alsmede de Veiligheidsregio Rotterdam tot noodopgang voor asielzoekers. Aan het gemeenbestuur van Alkmaar laten de bewindslieden weten dat gestart wordt met de verbouwing van een voormalige COA-locatie zodat die straks gereed is voor asielnoodopvang.

Letterlijk schrijven de bewindspersonen:

‘Gezien deze noodsituatie is er, teneinde crisisnoodopvang te voorkomen, geen andere mogelijkheid meer dan het aanwijzen en feitelijk in gebruik nemen van geïnventariseerde locaties. Daarbij wordt voorbijgegaan aan de reguliere besluitvormingsprocessen.’

Materieel kan een beschaafd mens moeilijk bezwaren hebben. Op dat moment bevonden zich 750 asielzoekers in het aanmeldcentrum in Ter Apel terwijl er capaciteit is voor 290. Dat heeft immers weinig te maken met een menswaardige opvang.

Formeel rechtsstatelijk rijzen er wel vragen. Kunnen deze bewindspersonen daadwerkelijk zodanige aanwijzingen geven aan decentrale bestuursorganen? Of – zoals in het geval van Alkmaar – hier mee dreigen? Of oefenen zij druk uit met een bevoegdheid die er in werkelijkheid niet is?

De brief is ondertekend door de beide bewindslieden en geadresseerd aan zowel het College van Burgemeester en Wethouders als aan de burgemeester. Dat roept meteen de vraag op: van welke aanwijzingsbevoegdheid dan wel van welke combinatie van bevoegdheden wordt hier gebruik gemaakt? 

Het Tweede Kamerlid Omtzigt stelde inmiddels Kamervragen (https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/kamervragen/detail?id=2021Z24043&did=2021D51052). Heeft de Minister en Staatsecretaris artikel 31 Huisvestingswet als juridische grondslag in gedachten gehad? Dit bepaalt dat ‘bij ministeriële regeling categorieën van woningzoekenden kunnen worden aangewezen, wier huisvesting bijzondere zorg van rijkswege behoeft.’ Artikel 31 lid 2 kent de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de bevoegdheid tot om aan het college van b&w een aanwijzing te geven ‘met betrekking tot de voorziening in de huisvesting’ van de personen die in de ministeriële regeling zijn aangewezen.

Er vigeert een ‘Regeling specifieke uitkering voor huisvesting aandachtsgroepen 2021’ op grond waarvan gemeenten een financiële tegemoetkoming kunnen krijgen voor de bouw van woon- en verblijfsruimten voor ‘spoedzoekers’. Maar dit is geen regeling als bedoeld in artikel 31 lid 1 Huisvestingswet en een andere ministeriële regeling in dit verband is er niet. Deze aanwijzingsbevoegdheid valt hiermee derhalve af.

Een rechtsbasis kan volgens Munneke en Slingenberg evenmin worden gevonden in artikel 2 Wet Naleving Europese regelgeving publiekrechtelijke entiteiten. Dat bepaalt dat als een publieke entiteit – bijvoorbeeld een gemeente – een Europese verplichting verzaakt, de verantwoordelijke minister een aanwijzing kan geven om alsnog aan die rechtsplicht te voldoen (https://verblijfblog.nl/aanwijzing-aan-gemeenten-voor-de-opvang-van-asielzoeker/).

Weliswaar bestaat er op grond van de Europese Opvangrichtlijn voor Nederland de verplichting om aan mensen die asiel aanvragen materiële opvangvoorzieningen te verstrekken, maar op gemeenten of een veiligheidsregio rust geen directe Europese verplichting in dit verband. In Nederland is het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers belast de uitvoering van de Europese Opvangrichtlijn. Derhalve valt ook deze aanwijzingsbevoegdheid af.

Van taakverwaarlozing door de betrokken gemeenten in de zin van artikel 132 lid 5 Gemeentewet is geen sprake. Gemeentebesturen hebben immers geen wettelijke taak om asielzoekers op te vangen. De minister kan met andere woorden geen besluiten van het gemeentebestuur vervangen of handelingen verrichten die het gemeentebestuur ten onrechte heeft nagelaten. Dus ook deze mogelijkheid valt af.

Een grondslag die meer voor de hand ligt, is die waarop Wierenga in het Algemeen Dagblad ( https://www.ad.nl/rivierenland/staatssecretaris-dwingt-burgemeester-van-gorinchem-haar-belofte-over-vluchtelingenopvang-te-breken~a238ee99/ ) hint – de bevoegdheid in artikel 15 lid 3 Politiewet:

‘Onze Minister kan de burgemeesters en, in geval van een situatie als bedoeld in artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s, de voorzitter van een veiligheidsregio, zoveel mogelijk na overleg met hen, algemene en bijzondere aanwijzingen geven met betrekking tot de handhaving van de openbare orde, voorzover dat noodzakelijk is in het belang van de veiligheid van de Staat of de betrekkingen van Nederland met andere mogendheden, dan wel met het oog op zwaarwegende belangen van de samenleving. De aanwijzingen worden zo enigszins mogelijk schriftelijk gegeven.’

Over het toepassingsbereik van deze bevoegdheid adviseerden wij de Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel en in 2012. Hierover schreven we een opinie in Ars Aequi (AA20120803). Toen speelde de vraag of de minister op basis van deze bevoegdheid een aanwijzing zou mogen geven aan een burgemeester die weigert zijn medewerking te verlenen aan het uitzetten van een uitgeprocedeerde asielzoeker. Wij kwamen toen tot de conclusie dat deze bevoegdheid zich hiervoor niet leent. Weliswaar hoeft er voor het geven van een aanwijzing geen sprake te zijn van een uitzonderingstoestand in de zin van artikel 103 Grondwet, maar er gelden wel zware eisen.

Ten eerste moet er sprake zijn van een situatie als bedoeld in artikel 39 Wet veiligheidsregio’s. Die bepaling spreekt ‘van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, dan wel ernstige vrees hiervoor.’ Hiervan kan in het aanmeldcentrum voor asielzoekers in het Groningse Ter Apel – denken we – wel worden gesproken. Maar dat wil nog niet zeggen dat de minister op basis hiervan een aanwijzing kan geven aan burgemeesters van andere gemeenten of een voorzitter van een andere veiligheidsregio waarin geen sprake is een ernstige vrees voor situatie als bedoeld in artikel 39 Wet veiligheidsregio’s.

Hier komt bij dat de regering in de memorie van toelichting indertijd aangaf aan dat een ministeriële aanwijzing slechts kan worden gegeven:

‘indien door een (dreigende) ordeverstoring de betrekkingen van Nederland met vreemde mogendheden zouden kunnen worden geschaad of het sociaal-economisch leven in ernstige mate ontwricht zou kunnen worden. Dit laatste geval kan zich bijvoorbeeld voordoen indien door de dreigende blokkade van een belangrijke zeehaven of grensovergang de werkgelegenheid, de aanvoer van goederen of handelsbetrekkingen gevaar lopen’. Op grond van de zwaarwegende belangen van de samenleving die hiermede gemoeid zijn, moet de Minister dan de bevoegdheid tot ingrijpen hebben. Overigens zal bij dusdanig omvangrijke ordeverstoringen vrijwel altijd nauw overleg wenselijk zijn met het Openbaar Ministerie c.q. de Minister van Justitie die verantwoordelijk zijn voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. In het licht van deze uitgangspunten moet de in dit artikel gekozen terminologie worden verstaan’ (Kamerstukken II 1985/86, 19535, nr. 3, p.13).

Hieraan voegde de regering nog toe dat als het nationale element ontbreekt, er geen bevoegdheid is voor de Minister (Kamerstukken II 1987/88, 19 535, nr. 5, p. 35-36). In de huidige situatie speelt er weliswaar een nationaal element, maar niet voor zover het gaat om de handhaving van de openbare orde. Derhalve valt ook deze juridische grondslag af.

Tenslotte staat er in artikel 172 lid 4 Gemeentewet nog een bevoegdheid waaraan de bewindspersonen als grondslag kunnen hebben gedacht, gezien de zijdelingse rol van de commissaris van de Koning bij de aanwijzing:

‘De commissaris van de Koning geeft, indien een ordeverstoring van meer dan plaatselijke betekenis dan wel ernstige vrees voor het ontstaan van zodanige ordeverstoring zulks noodzakelijk maakt, de burgemeesters in de provincie zoveel mogelijk na overleg met hen, de nodige aanwijzingen met betrekking tot het door hen ter handhaving van de openbare orde te voeren beleid. De aanwijzingen worden zo enigszins mogelijk schriftelijk gegeven.’

Aan de toepassingsvoorwaarde van ook deze bevoegdheid wordt niet voldaan: van ernstige vrees voor een ordeverstoring van meer dan plaatselijke betekenis is in de ‘aangewezen’ gemeenten in de verste verte geen sprake.

Kortom, de regering zit in een lastig parket wanneer ze zich straks in de Kamer over de aanwijzingen moet verantwoorden. In het Alkmaarse geval zal dat nog wel lukken. Daar wijzen de bewindspersonen ‘slechts’ een door het COA beheerd gebouw aan dat gereed gaat worden gemaakt voor asielopvang. In de andere casus lijkt slechts sprake te zijn van een gepretendeerde bevoegdheid.

In hun brief schrijven de bewindspersonen zich terdege te realiseren dat hun aanpak een vergaande stap is, ‘ook in de bestuurlijke samenwerking’. Dit laatste lijkt ons op z’n zachtst gezegd een understatement.

Meer weten?

• Tijdens de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leer je van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor jouw uitvoeringspraktijk.
• Tijdens de opleiding Beleidsmedewerker Openbare Orde en Veiligheid leer je een lokaal integraal veiligheidsbeleid opstellen voor jouw gemeente.
• Tijdens de masterclasstour Openbare Orde en Veiligheid bouw je je eigen programma door te kiezen uit 10 OOV-thema’s die passen bij jouw actuele vraagstukken.
• Tijdens de opleiding Aanpak van jeugdcriminaliteit en jeugdgroepen leer je om met ketenpartners tot een preventieve integrale aanpak te komen
• Tijdens de opleiding Gebiedsgerichte aanpak van leefbaarheid en veiligheid leer je kwetsbare gebieden transformeren naar een veilige en leefbare omgeving
• Tijdens de opleiding Integriteitscoordinator in het publieke domein leer je hoe jouw organisatie voldoet aan de wettelijke en basisnormen integriteit waaraan alle overheidsinstanties zich moeten houden.
• Tijdens de cursus Waarheidsvinding leer je de goede vragen stellen en de juiste antwoorden krijgen.
• Tijdens de opleiding bibob coördinator leer je hoe je de wet Bibob toepast in jouw gemeente.
• Tijdens de jaaropleiding Integrale aanpak van ondermijning leer je hoe je verantwoording aflegt over de aanpak van ondermijning in jouw regio.
• Tijdens de cursus Bestuurlijke aanpak van ondermijning leer je hoe je voorkomt dat criminele organisaties zich vestigen in jouw gemeente.
• Tijdens de opleiding Inzicht in de Criminologie leer je wat de verschijningsvormen, oorzaken en gevolgen zijn van criminaliteit en hoe je deze waar mogelijk voorkomt en waar nodig aanpakt.
• Tijdens de opleiding sluitende aanpak personen met verward gedrag leer je hoe je de opvang en hulpverlening voor personen met verward gedrag organiseert in jouw gemeente.
• Tijdens de opleiding coördinator nazorg ex-gedetineerden leer je hoe je komt tot een sluitende aanpak van ex-gedetineerden in jouw gemeente.
• Tijdens de opleiding Wijk- en gebiedsmanager wordt aan de hand van zowel theorie als praktijkvoorbeelden uiteengezet hoe een strategie die zich richt op gedragsverandering richting verduurzaming niet los gezien kan worden van een participatiestrategie gericht op de wijk.
• Ondermijning is niet alleen een veiligheidsprobleem maar ook een sociaal maatschappelijk probleem. Alle antwoorden en actualiteiten tijdens het congres Ondermijning & Georganiseerde Criminaliteit.