De sluiting van een woning/lokaal bij verkoop van drugs

In artikel 13b Opiumwet (‘Wet Damocles’) wordt onderscheid gemaakt tussen woningen en lokalen. Dit onderscheid is relevant bij de toepassing van de sluitingsbevoegdheid door de burgemeester op grond van deze bepaling. Voor woningen geldt namelijk een strenger regime dan voor lokalen. Maar wanneer is er sprake van een woning of van een lokaal? In de praktijk worstelen overheden regelmatig met deze vraag. Is bijvoorbeeld een recreatiewoning een lokaal en wat is de status van een leegstaande woning? In deze blog ga ik hierop in.

Franc Pommer, advocaat bij Hekkelman Advocaten & Notarissen en docent op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid en de opleiding bibob coördinator, gespecialiseerd in openbare- orderecht.

Waarom onderscheid?

De wetgever heeft bij de totstandkoming van artikel 13b Opiumwet toegelicht dat de toepassing van de sluitingsbevoegdheid zeer ingrijpende gevolgen kan hebben voor de bewoners van een woning. De bescherming van het woonrecht is niet voor niets als grondrecht verankerd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarom geldt bij woningen als uitgangspunt dat bij een eerste constatering van verboden drugs, nog niet tot sluiting van de woning dient te worden overgegaan, maar moet worden volstaan met een waarschuwing (Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3, p. 8 en Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, p. 1 en 2). Van dit uitgangspunt mag alleen in ernstige gevallen worden afgeweken. In de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) wordt dit uitgangspunt steevast toegepast (bijv. ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2906). In lokalen is het grondrecht van artikel 8 EVRM niet in het geding. Voor lokalen geldt daarom niet eerst een waarschuwingsplicht, maar kan direct worden overgaan tot sluiting. Zo beschouwd, geldt dus voor woningen een strenger sluitingsregime dan voor lokalen.

Feitelijk gebruik doorslaggevend

Over de betekenis van de begrippen ‘woning’ en ‘lokaal’ bij de toepassing van artikel 13b Opiumwet is in de rechtspraak en de wetsgeschiedenis bij artikel 13b Opiumwet zelf nauwelijks iets te vinden. Een van de weinige keren dat de vraag naar het ‘woningbegrip’ aan de orde is gesteld, is in de uitspraak van de Afdeling van 25 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:580). Daarin was de vraag aan de orde of een woonboot kan worden aangemerkt als een woning in de zin van artikel 13b Opiumwet. De Afdeling overwoog:

“Volgens de memorie van toelichting bij artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet (Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3) is de werkingssfeer van het betreffende artikel onder meer naar woningen uitgebreid met het oog op de wenselijkheid om in woningen gevestigde verkooppunten van drugs door middel van bestuursdwang te kunnen bestrijden. In de memorie wordt geen onderscheid gemaakt tussen woningen die duurzaam met de grond zijn verbonden en woningen die dat niet zijn. Voor het oordeel dat een woonboot niet als woning in de zin van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet kan worden aangemerkt, bestaat gelet hierop geen aanleiding.”

Uit deze overweging volgt dat het woningbegrip in de zin van artikel 13b Opiumwet zich niet beperkt tot ruimten die qua uiterlijke kenmerken – zoals de bouwconstructie – als woning zijn te beschouwen. Maar veel meer dan dat, kan uit de uitspraak niet worden afgeleid. Daarom gaat de zoektocht naar de begrippen woning en lokaal verder.

Gerealiseerd moet worden dat artikel 13b Opiumwet is ontstaan uit artikel 174a Gemeentewet. Dit betekent concreet dat artikel 13b Opiumwet in het licht van artikel 174a Gemeentewet moet worden uitgelegd. Dit volgt in de eerste plaats uit de memorie van toelichting bij artikel 13b Opiumwet zelf (Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3, p. 7-8), maar komt ook in enkele uitspraken van de Afdeling naar voren (bijv. ABRvS 15 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK0786). De memorie van toelichting (par. 2.2) bij artikel 174a Gemeentewet bevat wel een uitleg van de begrippen woning en lokaal (Kamerstukken II, 1995/96, 24 699, nr. 3, p. 5 en 6). Van het woningbegrip wordt de volgende uitleg gegeven:

“Een woning is te karakteriseren als een van de buitenwereld afgesloten plaats waar iemand – eventueel in een gemeenschappelijke huishouding met andere personen – zijn privaat huiselijk leven leidt of pleegt te leiden. Of een ruimte een woning is, wordt derhalve niet zonder meer bepaald door uiterlijke kenmerken, zoals de bouw en de aanwezigheid van een bed en ander huisraad, maar ook door de daaraan werkelijk gegeven bestemming. Er dient «de facto» en «de animo» gewoond te worden. De woning behoeft niet in een woonhuis te zijn gelegen. Tal van woningen bevinden zich in woonwagens en woonschepen. Daarnaast kan in een ander schip of in een tent, caravan, keet of barak een woning zijn ingericht. De binnen de woning van een ander gelegen kamer van een kamerbewoner geldt als een afzonderlijke woning. Onder omstandigheden kan ook een hotelkamer als woning gelden. Verder mag als vaststaand worden aangenomen dat tijdelijke afwezigheid van de bewoner, bijvoorbeeld wegens vakantie of opname in een ziekenhuis, er niet toe leidt dat de ruimte het karakter van woning verliest. Tot slot valt erop te wijzen dat tot een woning in elk geval niet die ruimten behoren die in het geheel niet voor bewoning zijn bestemd en die van buitenaf via een eigen ingang kunnen worden betreden.”

Het begrip (niet voor publiek toegankelijk) lokaal – ik wijs erop dat artikel 13b Opiumwet geen onderscheid maakt tussen wel of niet voor publiek toegankelijke lokalen – wordt als volgt uitgelegd:

“Niet voor het publiek toegankelijke lokalen zijn bijvoorbeeld een hotelkamer, voor zover dit niet onder het begrip «woning» valt, een lokaal uitsluitend toegankelijk voor leden van een vereniging of een bepaald gezelschap; ook kantoor- en bedrijfsruimten kunnen onder dit begrip vallen.”

Uit deze omschrijvingen volgt dat voor het antwoord op de vraag of een ruimte als woning of lokaal moet worden aangemerkt in de zin van artikel 13b Opiumwet, doorslaggevend is of in de ruimte volgens de daaraan werkelijk gegeven bestemming gewoond wordt. Daarbij is niet de ‘planologische bestemming’ doorslaggevend – deze kan wel ondersteunend zijn, net als een BAG-registratie – maar het feitelijke gebruik van de ruimte en de bedoeling van de gebruiker met die ruimte.

Recreatiewoning

Een recreatiewoning kan dus, als deze uitsluitend recreatief wordt gebruikt, als lokaal kwalificeren, maar onder omstandigheden – bijvoorbeeld als daarin permanent gewoond wordt – ook als woning.

Leegstaande woning

Een leegstaande woning kan – zeker als deze feitelijk alleen als drugspand wordt gebruikt – naar mijn mening als lokaal worden aangemerkt. Ik wijs echter op de volgende overweging uit de recente uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2906):

“Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, biedt het proces-verbaal van de politie voldoende grondslag voor het standpunt van de burgemeester dat de woning hoofdzakelijk als hennepkwekerij in gebruik was. Verder heeft de burgemeester in de besluitvorming betrokken dat de huurder van de woning niet door de politie is aangetroffen en zich nadien ook niet meer heeft gemeld. Nu [appellant] het tegendeel niet aannemelijk heeft gemaakt, mocht de burgemeester ervan uitgaan dat de woning slechts werd gebruikt ten behoeve van de hennepkwekerij en dus niet daadwerkelijk werd bewoond, zodat het huisrecht van de huurder niet in het geding was. Voorts mocht de burgemeester bij zijn afweging betrekken dat betrekkelijk veel hennepplanten zijn aangetroffen en dat de hennepkwekerij, gelet op de inrichting van de woning en de aangetroffen apparatuur, een bedrijfsmatig karakter had.”

Hoewel de Afdeling hier suggereert dat de woning in feite als lokaal werd gebruikt, accepteert zij dat de burgemeester niet het sluitingsregime voor lokalen, maar het regime voor woningen (bij een “ernstig geval”) heeft toegepast. Omdat het woonrecht niet in het geding is, acht de Afdeling de directe sluiting van de woning (zonder voorafgaande waarschuwing) in stand. De Afdeling had wat mij betreft ook kunnen volstaan met de constatering dat gelet op het feitelijke gebruik van de woning, sprake was van een lokaal, zodat om díe reden de directe sluiting was toegestaan.

Tips!

Hier volgen enkele tips voor overheden om te kunnen omgaan met het onderscheid tussen woningen en lokalen:

1. voor zover u beleid voert, maak dan onderscheid tussen woningen en lokalen volgens de omschrijving van deze begrippen door de wetgever;
2. stem de sluitingstermijnen voor woningen en lokalen op elkaar af, zodat de gevolgen bij een eventuele verkeerde keuze met betrekking tot de kwalificatie van een ruimte in de praktijk geen verschil maakt;
3. probeer zoveel mogelijk informatie te verzamelen over het feitelijke gebruik dat van een ruimte wordt gemaakt (controlerapporten, getuigenverklaringen, foto’s, etc.) alvorens deze te sluiten;
4. benut het voornemen tot sluiting, op grond van artikel 4:8 van de Awb om informatie over het feitelijk gebruik te verkrijgen van de betrokkene;
5. kies bij onvoldoende duidelijkheid over het feitelijke gebruik altijd voor het strengste regime; het sluitingsregime voor woningen.

Meer weten?

• Op de opleiding Overlastcoördinator leert u hoe u verloedering en ernstige overlast in uw wijk aanpakt.
• Op de cursus Bestuurlijke aanpak van ondermijning leert u hoe u voorkomt dat criminele organisaties zich vestigen in uw gemeente.
• Op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leert u van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor uw uitvoeringspraktijk.