De Wet aanpak woonoverlast komt eraan

Nog één maand en dan is het zover. Op 1 juli 2017 treedt de Wet aanpak woonoverlast, oftewel artikel 151d Gemeentewet in werking; een wet waar in veel gemeenten al enige tijd naar wordt uitgekeken. De wet voegt aan het maatregelenpakket van burgemeesters in verband met de handhaving van de openbare orde een nieuw instrument toe. Hiermee kan de burgemeester bij ernstige en herhaaldelijke hinder door gedragingen in of vanuit een woning of in de onmiddellijke nabijheid daarvan aan de bewoners een last onder bestuursdwang opleggen.

Franc Pommer, advocaat bij Hekkelman Advocaten & Notarissen en docent op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid en de cursus Bestuursrechtelijk handhaven, gespecialiseerd in openbare- orderecht.

Opgelet!

Deze bevoegdheid ontleent de burgemeester niet rechtstreeks aan artikel 151d Gemeentewet zelf (!). Eerst moet de gemeenteraad voor de bevoegdheidstoepassing van de burgemeester een grondslag bieden in een gemeentelijke verordening. Voor de hand ligt om dat te doen in de Algemene plaatselijke verordening (Apv). De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft aangekondigd een modelverordening voor het gebruik van deze wet op te stellen. Pas na verankering in de verordening kan de burgemeester de bevoegdheid “met inachtneming van hetgeen daaromtrent door de raad in de verordening is bepaald” uitoefenen (artikel 151d lid 2 Gemeentewet). In deze blog ga ik nader in op (de regulering) van deze nieuwe bevoegdheid.

Aanleiding en doel Wet aanpak woonoverlast

Woonoverlast is in diverse gemeenten een veelvoorkomend en hardnekkig probleem met grote gevolgen voor het woongenot en de gevoelens van veiligheid in woongebieden. Uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (2011) is gebleken dat een half miljoen Nederlanders zoveel hinder van hun buren of omwonenden ervaren dat hun dagelijks leven daardoor ernstig wordt verstoord. Het gaat daarbij vaak om relatief kleine vergrijpen (een blaffende hond, buren die ‘s-nachts luidruchtig zijn, enz.). Weliswaar kunnen deze gevallen ernstige hinder veroorzaken, maar doorgaans zijn de vergrijpen niet voldoende om op grond van bestaande bevoegdheden (artikel 174a Gemeentewet, artikel 17 Woningwet en artikel 13b Opiumwet) een woning te sluiten of over te gaan tot een uithuisplaatsing. Gemeenten kunnen daarom tot heden niet veel meer dan het geven van een (vrijblijvende) bestuurlijke waarschuwing, aldus de wetgever, maar dit heeft niet het gewenste effect. Het ontbreekt volgens de wetgever tot op heden aan meer genuanceerde instrumenten en dat staat aan een effectieve aanpak van woonoverlast in de weg. De Wet aanpak woonoverlast moet hierin verandering brengen.

Overigens ben ik het niet helemaal met de wetgever eens. Naar mijn oordeel biedt o.a. de lichte bevelsbevoegdheid van de burgemeester, zoals geregeld in artikel 172 lid 3 Gemeentewet, al wel mogelijkheden voor een “meer genuanceerde aanpak”.

Wettekst

Artikel 151d Gemeentewet komt als volgt te luiden:

1. De raad kan bij verordening bepalen dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt of tegen betaling in gebruik geeft aan een persoon die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen is ingeschreven, er zorg voor draagt dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.
2. De in artikel 125, eerste lid, bedoelde bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wegens overtreding van het in het eerste lid bedoelde voorschrift wordt uitgeoefend door de burgemeester. De burgemeester oefent de bevoegdheid uit met inachtneming van hetgeen daaromtrent door de raad in de verordening is bepaald en slechts indien de ernstige en herhaaldelijke hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan.
3. Onverminderd de laatste volzin van het tweede lid kan de last, bedoeld in de eerste volzin van dat lid, een verbod inhouden om aanwezig te zijn in of bij de woning of op of bij het erf. Het verbod geldt voor een periode van tien dagen. De artikelen 2, tweede lid, en vierde lid, aanhef en onder a en b, 5, 6, 8, eerste lid, aanhef en onder a en b, 9 en 13 van de Wet tijdelijk huisverbod zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat de burgemeester bij ernstige vrees voor verdere overtreding de looptijd van het verbod kan verlengen tot ten hoogste vier weken.

Gebod in gemeentelijke verordening

Het eerste lid maakt meteen duidelijk dat de toepassing van de bevoegdheid op grond van artikel 151d Gemeentewet een grondslag behoeft in een gemeentelijke verordening. Hierbij valt op dat eerst op “gebiedende wijze” in de verordening moet worden bepaald dat (kort gezegd) degene die een woning of daarbij behorend erf gebruikt of in gebruik geeft, er zorg voor draagt dat door gedragingen in of vanuit die woning of in de onmiddellijke nabijheid daarvan geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt. Hoeven burgers zich zonder dit gebod dan niet te onthouden van “ernstige en herhaaldelijke hinder”? Neen, die conclusie kan niet getrokken worden. Artikel 5:37 van het Burgerlijk Wetboek bepaalt namelijk al dat de eigenaar van een erf niet in een mate of op een wijze die onrechtmatig is, aan eigenaars van andere erven hinder toebrengen zoals door het verspreiden van rumoer, trillingen, stank, rook of gassen, door het onthouden van licht of lucht of door het ontnemen van steun. De wetgever heeft blijkens de memorie van toelichting een koppeling gemaakt met het laatstgenoemde artikel. Bij de “ernstige en herhaaldelijke hinder” die de wetgever beoogt aan te pakken met artikel 151d Gemeentewet gaat het dan ook in ieder geval om (onrechtmatige) rumoer, trillingen, stank, rook of gassen, onthouding van licht of lucht of ontneming van steun (Kamerstukken II, 2013–2014, 34 007, nr. 3, p. 12).

Bevoegdheidstoedeling

Uit het tweede lid volgt vervolgens dat een overtreding van het voornoemde gebod door de burgemeester kan worden gehandhaafd onder het opleggen van een last onder bestuursdwang. De bevoegdheid berust (uitsluitend) bij de burgemeester, niet alleen omdat dit volgt uit artikel 151d Gemeentewet zelf, maar omdat op grond van artikel 172 Gemeentewet de burgemeester in algemene zin is belast met de handhaving van de openbare orde. Die bevoegdheid kan niet worden gemandateerd (Kamerstukken II, 1985/86, 19403, nr. 3, p. 49). In de laatste zin van artikel 151d lid 2 Gemeentewet staat dat de bevoegdheidsuitoefening geschiedt met inachtneming van hetgeen daaromtrent door de raad in de verordening is bepaald. De raad mag zelf besluiten binnen welke grenzen en onder welke voorwaarden de burgemeester zijn bevoegdheid mag toepassen. De wetgever heeft de raad hierbij keuzevrijheid gegeven. Dit kan op meerdere manieren worden geregeld. Zo kan worden bepaald dat de burgemeester alleen voor een beperkte duur of voor een specifiek aangewezen buurt zijn bevoegdheid mag toepassen. Ook kan gekozen worden voor een generieke bevoegdheidsverlening. De raad kan de bevoegdheid daarbij slechts eenmalig verlenen of de burgemeester de vrijheid geven om die bevoegdheid naar eigen inzicht te gebruiken (Kamerstukken II, 2013–2014, 34 007, nr. 3 p. 11).

Last onder bestuursdwang; niet een gedragsaanwijzing alleen (!)

De handhaving van het gebod uit artikel 151d lid 1 Gemeentewet vindt blijkens het tweede lid plaats door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang. Uit de memorie van toelichting volgt dat de wetgever primair heeft beoogd dat die last wordt geformuleerd als een “specifieke gedragsaanwijzing”, waarin staat dat dat de overlastgevende bewoner bepaalde handelingen moet doen of nalaten (bijv. dat hij na een bepaalde tijd geen bezoekers meer mag ontvangen of zijn hond moet muilkorven, Kamerstukken II, 2013–2014, 34 007, nr. 3, p. 5). Maar – anders dan in veel publicaties over de Wet aanpak woonoverlast wordt aangegeven – de op te leggen last onder bestuursdwang is niet beperkt tot het geven van een specifieke gedragsaanwijzing (!). De wetgever heeft blijkens de memorie van toelichting voor de formulering van artikel 151d Gemeentewet o.a. gekeken naar de artikelen 174a van de Gemeentewet en artikel 13b van de Opiumwet (Kamerstukken II, 2013–2014, 34 007, nr. 3, p. 11). Ook in de laatstgenoemde bepaling wordt de burgemeester de bevoegd verleend tot oplegging van een last onder bestuursdwang (indien in woningen of lokalen handelshoeveelheden drugs aanwezig zijn). Die last wordt in de praktijk vrijwel altijd toegepast in de vorm van een sluiting. Op grond van artikel 151d Gemeentewet kan onder omstandigheden eveneens een woningsluiting worden gelast. Dat blijkt ook uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2013–2014, 34 007, nr. 3, p. 5). Wel volgt duidelijk uit artikel 151d lid 2 Gemeentewet dat niet al te lichtvaardig met deze bevoegdheid mag worden omgesprongen. De ernstige en herhaaldelijke hinder moet redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kunnen worden tegengegaan (subsidiariteit). Alvorens dus een woning te sluiten zal in beginsel eerst – voor zover mogelijk – een minder ingrijpend middel moeten zijn geprobeerd. Dat zou een gedragsaanwijzing kunnen zijn. Daarnaast kan gedacht worden aan een last onder dwangsom. Nu immers de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang is verleend, kan de burgemeester er op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor kiezen om in plaats daarvan een last onder dwangsom opleggen (Kamerstukken II, 2013–2014, 34 007, nr. 3, p. 11). Artikel 151d Gemeentewet kan dus op verschillende manieren worden gehandhaafd, waarbij de specifieke gedragsaanwijzing slechts één van die manieren is.

Tijdelijk aanwezigheidsverbod

Een speciale variant van de last onder bestuursdwang is geregeld in artikel 151d lid 3 Gemeentewet. Op grond hiervan kan onverminderd de laatste volzin van het tweede lid, de last een verbod inhouden om aanwezig te zijn in of bij de woning voor een periode van tien dagen. De burgemeester kan bij ernstige vrees voor verdere overtreding de looptijd van het verbod verlengen tot ten hoogste vier weken. Hierbij dienen speciale waarborgen in acht te worden genomen, zoals deze zijn opgenomen in de Wet tijdelijk huisverbod (bijv. dat bij een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening de betrokkene binnen drie dagen door de voorzieningenrechter moet worden gehoord). De vraag is of met een woningsluiting op grond van het tweede lid materieel al niet wordt bereikt dat de bewoner niet langer aanwezig zal zijn in of bij de woning, zonder dat de waarborgen uit het derde lid gelden. Het is echter evenzeer denkbaar dat slechts één van de (meerdere) bewoners overlast veroorzaakt. Met de toepassing van het derde lid kan dan worden bereikt dat, zonder de gehele woning te sluiten, alleen aan de overlastgever een tijdelijk aanwezigheidsverbod wordt opgelegd. De speciale variant uit het derde lid voegt daarom mijns inziens wel wat toe.

Degene die een woning gebruikt

De last onder bestuursdwang kan worden opgelegd aan “degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt”. Dit gebruik hoeft niet noodzakelijk uit een huurrechtelijke of eigendomsrechtelijke relatie tot de woning te volgen. Ook hoeft geen sprake te zijn van rechtmatige bewoning. Een regelmatige gast, illegale onderhuurder of kraker van een woning kan eveneens worden aangeschreven. Bij amendement is aan artikel 151d lid 1 Gemeentewet toegevoegd dat tevens degene kan worden aangeschreven die de woning “tegen betaling in gebruik geeft aan een persoon die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen is ingeschreven.” Hiermee is het mogelijk gemaakt om ook te kunnen ingrijpen als ernstige en herhaaldelijke hinder wordt veroorzaakt door verhuur van een woning via online verhuurplatforms als Airbnb (Kamerstukken II, 2016–2017, 34 007, nrs. 13, 15 en 17).

Tot slot

Voor gemeenten die graag toepassing willen kunnen geven aan de Wet aanpak woonoverlast wacht de komende periode een schone taak. Zij zullen in hun Apv of andere verordening de bevoegdheid die deze wet in het leven roept expliciet moeten toekennen aan hun burgemeester. Daarbij moet worden geregeld hoe en binnen welke voorwaarden in de desbetreffende gemeente de bevoegdheidstoepassing gewenst is, met het oog op de lokale woonoverlastproblematiek. Zekerheid of de Wet aanpak woonoverlast uiteindelijk het “genuanceerde instrument” zal zijn waarmee woonoverlast effectiever kan worden aangepakt zal de praktijk en rechtsontwikkeling moeten uitwijzen. Het gaat tenslotte om een nieuw instrument waarmee nog geen ervaring is opgedaan.

Meer weten?

Op de opleiding Overlastcoördinator leert u hoe u verloedering en ernstige overlast in uw wijk aanpakt.

Op de cursus Wet- en regelgeving in Openbare Orde en Veiligheid leert u van experts wat de (nieuwe) wetten op openbare orde en veiligheid betekenen voor uw uitvoeringspraktijk.

Op de cursus Bestuursrechtelijk handhaven leert u hoe u misstanden in uw gemeente voorkomt dan wel bestrijd.

Op de cursus Openbare Orde, Rampen en Noodbevoegdheden leert u wat de bevoegdheden en taken zijn van de burgemeester bij de openbare orde handhaving.